Professor i medievitenskap ved Universitetet i Bergen. Forfatter av en rekke bøker om medier og journalistikk.
Mediestøtteutvalget la 16. desember fram sin utredning: NOU 2010:14 Lett å komme til orde, vanskelig å bli hørt – en moderne mediestøtte.
Begge de to økonomisk sett viktigste mediestøtteordningene utvalget har tatt for seg, er knyttet til dagspressen: fritaket for merverdiavgift (moms) for pressen og den direkte produksjonsstøtten til pressen (fjernsynslisensen og finansieringa av NRK falt utenfor mandatet).
Det er i dag få direkte eller indirekte økonomiske tiltak som skal støtte radio og fjernsyn (utenom NRK), ukeblad og nettbaserte medier. To viktige spørsmål for utvalget har dermed vært å se om pressen skulle beholde sine støtteordninger og andre medier burde få tilsvarende eller liknende ordninger. Som ei ramme rundt denne diskusjonen lå spørsmålet om mediestøtten burde ses som et nullsumspill slik at en økt støtte til ett medium måtte gå på bekostning av andre — og det ville bety pressen — eller om totalsummen burde økes.
De fleste av medlemmene i utvalget har hatt tett tilknytning til gruppeinteresser i forhold til mediestøtte, og mange parter har vært representert. Det er derfor ikke uventet at utvalget — i hvert fall i spørsmålet om omfordeling eller økning av totalpotten — er delt. I praksis gjelder dette spørsmålet om moms-satser. De som sokner til pressen, går inn for at pressen fortsatt — som eneste medium — skal få fullt momsfritak. De som representerer andre medier, går inn for en felles, lav momssats for alle medier. Og utvalgsmedlemmet fra Finansdepartementet vil ha mest mulig skattlegging av flest mulig medier. Det er omtrent som valgordningskommisjoner: Det enkelte medlem finrekner på ulike ordninger og ender med å støtte — av hensyn til demokratiet — den ordninga som ville gitt eget parti flest mandater ved forrige valg.
Sjøl om det i utvalget er enighet om mange forslag, må departementet vurdere og Stortinget vedta den endelige strukturen i mediestøtten. Utvalget har utredet, men konklusjonene må treffes på et politisk grunnlag ut fra en oppfatning om hvilke roller mediene samla bør spille og hvordan disse rollene kan fordeles mellom de enkelte mediene. Med den beslutningsdyktighet Kulturdepartementet har vist etter at Giske forlot det, kan det ta tid før det kommer en avklaring.
Utvalget tar utgangspunkt i ytringsfrihetskommisjonens drøfting av ytringsfrihetens begrunnelser (sannhetsprinsippet, autonomiprinsippet og demokratiprinsippet) og siste ledd i ytringsfrihetsparagrafen i Grunnloven, som pålegger staten å «lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale». Mangfold og kvalitet er viktige egenskaper som må sikres.
Utvalget kunne (kanskje med fordel) tatt et klarere utgangspunkt i medienes oppgaver, f eks tredelinga å gi folk flest kunnskaper (informasjonsfunksjonen), sikre offentlig debatt (arenafunksjonen) og drive kritisk journalistikk i forhold til de mektige i samfunnet (vaktbikkjefunksjonen) (se f.eks. drøfting i Barry James: Media. Conflict Preservation and Reconstruction (pdf) utgitt av UNESCO). Disse oppgavene er i Norge stadfestet både av mediene sjøl (gjennom Vær Varsom-plakaten) og av myndighetene (f eks i St.meld. nr. 30 2006). Et slikt utgangspunkt kunne ha tydeliggjort pressens særstilling som produsent av nyheter i Norge.
Papiravisene kan fortsatt være det mediet som i Norge når flest mennesker med nyhetsformidling på en vanlig dag. Særlig viktige er de for den lokale nyhetsformidlinga. Men papiravisene er først og fremst det mediet som genererer klart flest originale nyheter. De aller fleste nyheter som andre medier publiserer, er opprinnelig resultatet av papirjournalistenes arbeid. Alle andre medier — inklusive radio- og tv-kanaler og papiravisenes egne nettaviser — snylter på papiravisenes journalistikk. Dette dokumenteres i både den danske og den norske nyhetsukeundersøkelsen, som det vises til i NOUen.
Avisenes dominans når det gjelder nyhetsproduksjonen har hittil vært relativt uavhengig av den moderate nedgangen i salget av papiraviser som de fleste avisene har opplevd. Det som truer avisenes posisjon som nyhetsprodusenter, er økonomien. Nedgangen i inntekter, koplet med eiere som er like grådige som i de gode tidene fram til høsten 2008, setter den originale nyhetsproduksjonen i fare. I de siste årene har det også kommet krav om økt skattlegging av avisene.
Momsfritaket for aviser gir åpenbart dette mediet et klart konkurransefortrinn framfor andre medier. Dette har vært intendert fra myndighetenes side. Avisene har vært oppfattet som spesielt viktige for demokratiet. Tidligere betydde det mye at partipressen sikret alle større grupper i samfunnet et lokalt talerør. Med avpartifisering, lokal monopolisering og profesjonalisering er hver enkelt avis blitt åpnere for ulike perspektiver i egen rapportering og langt flinkere til å slippe til ulike syn i debattspaltene. Samtidig har myndighetenes mediepolitikk (momsfritak og produksjonstilskudd) bidratt til å sikre lokale aviser på flere steder enn tidligere. Disse avisene driver ofte en enkel enkildejournalistikk og bare helt unntaksvis bringer de tunge gravesaker fram i lyset. Men de er likevel svært viktige for informasjon om lokale saker i lokalmiljøet og, via andre kanaler, av og til videre til resten av landet.
Momsfritaket for avisene hittil kan ses på som en støtte til den primære nyhetsproduksjonen. Derfor er det gode grunner til at det bør fortsette. Når kanaler med konsesjon for lokalradio i Bergen produserer sine lokalnyheter på Lillehammer, sier det litt om avhengigheten av andre medier til å grave fram nyhetene (se Bergens Tidende 6. desember 2010, omtalt av RadioAssistant.com).
Da produksjonsstøtten blei opprettet, argumenterte noen mot ordninga med utgangspunkt i at avisene ville bli avhengige av staten. Arve Solstad i Dagbladet mente at en ikke kan ta imot støtte fra dem man er satt til å overvåke.
Det er vanskelig å se at dagens produksjonsstøtte har dempet pressens kritikk av staten. Tvert imot kan en vel si at uten produksjonsstøtten ville en ha mistet aviser som har representert mye av ytterpunktene og dermed innholdsmangfoldet i norsk presse. At pressestøtten aldri var dimensjonert til å sikre et av hovedmålene fra 1969 — lokal konkurranse — får en nå bare ta til etterretning. En viktig forutsetning for at støtten hittil har styrket heller enn svekket pressens kritiske bidrag, er at kriteriene for støtten har vært relativt formelle og ikke basert på trynefaktorvurderinger.
NOUen anbefaler at produksjonsstøtten fortsetter, men at kriteriene endres slik at også andre plattformer enn papiravissalg (opplag) og frekvens skal avgjøre beløpet. Det kan lett bli en komplisert modell som fører til flere skjønnsmessige vurderinger.
På tvers av mediene foreslås også en støtteordning basert på redaksjonelle kostnader. Det er også foreslått stipend og prosjektstøtte. Alle disse ordningene skal premiere kvalitet. Også her vil skjønnsmessige avgjørelser kunne undergrave medienes uavhengighet.
Et tema som lett kan komme til å undergrave virkningen av mye av pressestøtten, er forslaget om å oppheve forbudet mot at aviser som mottar produksjonsstøtte skal kunne betale utbytte eller konsernbidrag. Dette forbudet blei i sin tid innført fordi Dagens Næringsliv var en av de største mottakerne av pressestøtte, samtidig som den leverte solide overskudd til sine eiere. Det er lett å se at aviser som er avhengig av støtte, i liten grad er attraktive objekter for investorer. Men med dagens profittorienterte aviseiere, er det fare for at eventuell pressestøtte i hovedsak vil gå til eierne og ikke til redaksjonen. Støtte øremerket til høgkvalitetsjournalistikk vil lett føre til at det ordinære budsjettet for redaksjonen reduseres tilsvarende for at eierne skal sikre sine interesser.
Avisbransjen står for en stor del av produksjonen av nyheter. Verken lokalradio eller tjenester på Internett fyller denne oppgava i dag. En kan si at det skyldes at forholda ikke er lagt til rette for disse mediene. Men før de gjør seg fortjent til en omfattende, offentlig støtte, bør de i hvert fall ha vist tendenser til å utvikle en kritisk og undersøkende journalistikk og å ta ansvar for informasjonsfunksjonen ved å skape egne nyheter. Da bør ikke lokalradionyheter for Bergen produseres på Lillehammer.
Abonner på kommentarer[...] This post was mentioned on Twitter by Hallvard Moe. Hallvard Moe said: RT @voxpubl: Ny artikkel: Momsfritak — et fortrinn papiravisene bør få beholde http://bit.ly/eBv4fm [...]
Takk for en innsiktsfull artikkel, som gir en god oversikt over hovedproblemstillingene utvalget har utredet. Jeg har to kommentarer:
1) Pressepolitikkens manglende evne til å opprettholde lokal aviskonkurranse.
2) Betydningen av forbudet mot å betale utbytte for aviser som mottar produksjonstilskudd.
1) Du skriver:
“At pressestøtten aldri var dimensjonert til å sikre et av hovedmålene fra 1969 — lokal konkurranse — får en nå bare ta til etterretning.”
Vel, den var kanskje riktig dimensjonert fra start. Men den er ikke ivaretatt på linje med f eks NRK-lisensen. Figur 4.3 på side 43 i utredningen viser hvordan den direkte støtten har stått stille, mens verdien av momsfritaket og NRK-lisensen har utviklet seg. I tillegg til denne stadig sterkere ubalansen, har 20 år med stor usikkerhet om pressestøttens fremtid, undergravd muligheten for å overleve, særlig for de nr2-avisene som er i direkte konkurranse med en nr1-avis. Den politiske omsorgen for den lokale aviskonkurransen forsvant nok dessverre da avisene avviklet partijournalistikken. Men dette er likevel ikke en tapt sak som bare må tas til etterretning, mener jeg. Det er fortsatt lokal konkurranse i Bergen, Oslo, Stavanger, Tromsø, Fredrikstad og Skien. Og det er fullt mulig å utvikle en mediepolitikk som skaper utviklingsmuligheter for nr2-medier. Men det krever at et bredt flertall på Stortinget ser skriften på veggen!
2) Ni av de ti medlemmene av utvalget går inn for å fjerne forbudet mot å betale aksjeutbytte. I utvalget var det først og fremst jeg som argumenterte for at det må fjernes. Før 1990 var det mer idealistisk/publisistisk kapital i mediebransjen, som ikke hadde krav om avkastning. Kanskje hadde det sammenheng med en mer partisk journalistikk? Nå er de kommersielle kravene til all medievirksomhet skjerpet, og da må mediene som skal konkurrere, ha tilgang på profesjonelle og kompetente eiere. For de små avisene er utbytteforbudet ikke så ille. Men for de mellomstore avisene, er forbudet mot utbytte svært skadelig. Det hindrer dem effektivt fra å reise eierkapital, som det særlig er behov for i det paradigmeskiftet mediene nå gjennomlever. Overskuddsforbudet er derfor mer drepende for nr2-avisene enn mange er seg bevisst, også innenfor mediebransjen.
Jarle Møen sier: Interessant artikkel! Jeg er imidlertid nyssgjerrig på om Østbye ser noe behov for endringer i pressestøtten. Han vil beholde nullmomsen for papiraviser og er også kritisk til den foreslåtte endringen i den direkte produksjonsstøtten.
Østbys hovedargument for at papiravisene fortsatt skal ha særordninger er at “alle andre medier … snylter på papiravisenes journalistikk”. Det er et godt argument for støtte, men det er ikke et tilstrekkelig argument for at støtten skal gis i form av momsfritak.
Østbye kommer inn på et intereessant moment ved utforming av støtten, nemlig hvordan man unngår at støtten sendes videre til profitthungrige eiere uten å påvirke omfang og kvalitet på journalistikken. Slik jeg leser hans analyse leverer han her et argument for omfordelingsalternativets skattefritaksmodell.
Østbye skriver at “støtte øremerket til høgkvalitetsjournalistikk vil lett føre til at det ordinære budsjettet for redaksjonen reduseres tilsvarende for at eierne skal sikre sine interesser”. Ved å gi skattefritak eller tilskudd basert på redaksjonelle kostnader senker man avisenes kostnad ved å investere i journalistikk, og da blir det lønnsomt for “profitthungrige eiere” å bruke mer penger på journalistikk enn det man ville gjort i fravær av ordningen (gitt at det fremmer salget).
Samtidig må det innrømmes at mitt argument avdekker at omfordelingsalternativets modell ikke er fulldrøftet i innstillingen. I det øyeblikk man innfører et tak på ordningen påvirker man ikke investeringsbeslutningen for de som kommer over dette taket. Det er derfor viktig å tenke gjennom forholdet mellom fradragssatsen og taket i den foreslåtte ordningen.
Omfordelingsalternativet er velment, men inkonsistent og ugjennomførbart, også uten tak på skattefradragsordningen. Mens fire foreslo dette alternativet i utvalget, har debatten etter at det ble lagt fram, avklart at bare to nå går inn for lav moms for avis, uavhengig av distribusjonsteknologi. Tre går nå inn for 25% moms på avis både på papir og digitalt format.
Regnestykket som ligger til grunn for omfordelingsforslaget er etter mitt syn inkonsistent, og det er ikke overraskende at det oppslutningen om det nå brytr sammen. Det konkluderes med at 8% mva på aviser og fagblader som nå er fritatt fra mva, vil tilføre staten ca 700 mill kr i økt inntekt. Til grunn for beløpet ligger en forutsetning om at 8% merverdiavgift vil bli fullt ut overveltet på aviskjøperne gjennom en prisøkning, uten at det fører til at det selges færre aviser.
Av de 700 mill kr blir 576 mill kr tilbakeført til mediebedriftene gjennom en ordning med ekstra skattefradrag for 20 prosent av redaksjonelle kostnader. Det framgår av tabell 8.13 på side 115 hvordan dette ville bli fordelt, basert på et estimat av redaksjonelle kostnader. Men beregningen forutsetter ikke bare at økt avispris ikke påvirker antall solgte aviser, men også at alle avistitlene har samme priselastisitet. Begge deler er fjernt fra virkeligheten. Den foreslåtte skattemodellen innebærer derfor en betydelig omfordeling mellom avisene, og gir i virkeligheten et enda større resultatbidrag til sterke avismerkevarer som BT og Adresseavisen enn det som framgår av modellen (hhv 8,6 og 9,0 mill kr). Til sammenligning svekker omfordelingsmodellen resultatet i Bergensavisen med 1,2 mill kr, en ønsket virkning av modellen. I en av de få byene med lokal aviskonkurranse svekker mao omfordelingsmodellen nr2-avisen, og styrker nr1-avisen.
Bergensavisen får et økt resultatbidrag på 11,9 mill kr (!) i den nye ordningen med direkte mediestøtte, som mer enn kompenserer for den negative virkningen av den rettighetsbaserte skattefradragsordningen. Men dette er annen ordning med andre kriterier, den er rammebasert og ikke rettighetsbasert og undergitt årlig budsjettbehandling. Figur 4.3 på side 43 viser hvor lite omsorg skiftende storting og regjeringer har hatt for dette virkemiddelet.
Det er mulig å anslå verdien av momsfritaket for alle avisene, med stor feilmargin. Men det er etter mitt syn prinsipielt uriktig å tilordne – og kompensere – hver enkelt mediebedrift hver sin andel av denne verdien, særlig når beregningen bygger på uriktige forutsetninger. Momsfritaket tar først og fremst sikte på å gi aviskjøperne billigere aviser, med sikte på at flere skal kjøpe og lese aviser. Det er selvsagt også fordelaktig for mediebedriftene, som selger flere aviser enn de ville ha gjort med moms på toppen av egen inntekt, og dermed også står sterkere i annonsemarkedet. Men verdien av momsfritaket er ikke avisbedriftenes penger, og bør heller ikke behandles som det.
Et eksempel: DN vil i følge tabell 8.13 på side 115 få 24,6 mill kr i økt momskostnad. I følge forutsetningene i omfordelingsalternativet vil DN overvelte hele denne økte kostnaden på aviskjøperne gjennom økt pris. For en sterk nyhetsmerkevare som DN, med mange lesere som ikke selv betaler for avisen, som betaler abonnementet med ubeskattede midler og forøvrig har mange kjøpere i høyinntektsgrupper, er det ikke sikkert forutsetningen er så langt fra sannheten. Men selv om avisen dermed ikke får svekket sine inntekter og sin lønnsomhet med innføring av 8% moms, vil omfordelingsmodellen gi DN et resultatbidrag på 18,7 mill kr. Vil det føre til at redaksjonsbudsjettet øker tilsvarende? Eller vil det gå rett på resultatet? Jeg tror jeg vet svaret!
En svakere nyhetsmerkevare som lager avis for lavtlønnsgrupper som selv betaler for sitt avisabonnement med beskattede penger, vil trolig ha langt mindre handlefrihet enn DN til å øke prisen, dersom det innføres 8% moms. For disse avisene vil det derfor være en reell begrunnelse for en kompensasjonsordning. Men omfordelingsalternativer virker stikk motsatt, den svekker de svakeste nyhetsmerkevarenes resultat:
Dagbladet: -26,4 mill kr *)
Dagsavisen: -0,7 mill kr
Bergensavisen: -1,2 mill kr
*) VG’s resultat svekkes enda mer med -68,9 mill kr.
En trolig ikke tilsiktet modellvirkning av omfordelingsforslaget, er at det reduserer den sterke ubalansen mellom sentrum- og periferimediene. De mediene som i modellen rammes av taket for skattefradragsordningen er uten unntak de største avisene (med de største redaksjonene) i Oslo. De avisene som får store resultatbidrag er – uten unntak – de store regionavisene i Bergen, Trondheim og Kristiansand.
