I den innledende del av rapporten har utvalget gjort rede for utviklingen av menneskerettighetstenkningen etter 2. verdenskrig og peker i den sammenheng på at det er misvisende å omtale de økonomiske og sosiale rettighetene som «annen generasjons» rettigheter. Slike rettigheter er med allerede i Verdenserklæringen av 1948. De internasjonale menneskerettighetskonvensjonene gir heller ikke holdepunkter for å innføre noe kvalitativt skille mellom ulike kategorier menneskerettigheter. De forutsetter derimot at rettighetene utgjør et hele. Det samme gjør grunnlovene i våre nordiske naboland og i Europa for øvrig, senest nedfelt i EUs Charter of Fundamental Rights. Som Carl I. Hagen er inne på i sin særuttalelse, representerer dette heller ikke noe nytt i norsk grunnlovstradisjon, jfr. §§ 110, 110a, 110b og 110c.

Når mandatet ber menneskerettighetsutvalget om å «utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven med det mål å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett ved å gi SENTRALE (min uth.) menneskerettigheter grunnlovs rang», anser utvalgets flertall det for utelukket at dette kan tolkes slik at det med de sentrale menneskerettighetene (mandatet bruker også uttrykket «de allmenngyldige menneskerettighetsprinsippene») skulle siktes til de sivile og politiske til forskjell fra de økonomiske og sosiale rettighetene. Dette understrekes ytterligere ved at mandatet uttrykkelig viser til enkeltforslag som ligger til behandling i inneværende stortingsperiode og fastslår at det er nødvendig «å se de ulike grunnlovsbestemmelsene om menneskerettigheter i sammenheng med tanke på en opprydding i og tilpassing av Grunnloven til dagens forhold». Videre heter det: «Det er derfor viktig at det blir foretatt en prinsipiell og samlet vurdering av menneskerettighetenes plass i Grunnloven, hvor også forholdet til menneskerettslovens forrangsregel og spørsmålet om rettighetene skal kunne påberopes for domstolene, trekkes inn».

Det er naturligvis riktig at de sivile og politiske rettighetene tradisjonelt har hatt form av individrettigheter, som setter grenser for statens råderett ved å fastslå hva statens myndigheter skal avstå fra å gjøre. Slike bestemmelser vil være lettere å håndheve rettslig enn bestemmelser som pålegger myndighetene å iverksette tiltak for å ivareta enkeltindividers rettigheter. Det innebærer imidlertid ikke at de er kvalitativt ulike, eller at det er grunn til å gi den ene type bestemmelser en forrang fremfor den annen. Flere av de nye paragrafer et samlet utvalg stiller seg bak, inneholder begge typer bestemmelser. Det gjelder ny § 93 om retten til liv og ny § 102 om personvern; i begge følges definisjonen av individets rett av en tilsvarende pliktbestemmelse for statens myndigheter. Det samme er tilfelle i dagens § 100, vedtatt av Stortinget i 2006. At det vil være vesentlig vanskeligere for en domstol å ta stilling til hvorvidt pliktbestemmelsene er oppfylt enn til en påstand om brudd på den definerte individrettighet, er ikke, slik flertallet i menneskerettighetsutvalget ser det, noe tungtveiende argument imot å gi sentrale menneskerettslige bestemmelser en slik form i Grunnloven.

Til syvende og sist dreier uenigheten seg, som også Carl I. Hagen påpeker i sin særuttalelse, i mindre grad om synet på de ulike typer menneskerettigheter enn om synet på hva Grunnloven skal være godt for. Med den nye § 2, som Stortinget vedtok 21. mai i år, har Grunnloven for første gang fått  en formålsbestemmelse som eksplisitt tar stilling til dette ved å fastslå at «Denne Grundlov skal sikre Demokratiet, Retsstaten og Menneskerettighederne». Det er en fanebestemmelse som gjør det enda mindre nærliggende enn før å anlegge det synspunkt at Grunnloven utelukkende er å forstå som et rettslig dokument, som bare bør inneholde bestemmelser som enkelt kan anvendes av domstolene. Grunnloven har samtidig en symbolsk og politisk funksjon; den skal innfri de forventninger den nye § 2 vekker om å finne de grunnleggende verdier det norske samfunn er bygget på, nedfelt i dokumentet. Da er det, slik flertallet i menneskerettighetsutvalget ser det, lite dekkende å legge en så snever forståelse av statens menneskerettslige forpliktelser til grunn som Carl I. Hagen gjør i sin særuttalelse.

Er det skjellig grunn til å frykte for at grunnlovsfesting av nye sosiale og økonomiske rettigheter vil friste domstolene til å overta den skjønnsutøvelse som hører hjemme i folkevalgte organer? Neppe. Ingen av de forslag menneskerettighetsutvalget fremmer, tildeler den enkelte materielle rettigheter som ikke fra før av er definert i alminnelig lovgivning eller via menneskerettsloven i eksisterende konvensjonsbestemmelser. Rettigheter som ikke hittil har fristet til å bringes inn for domstolene, vil knapt bli mer fristende om bestemmelsene står i Grunnloven. Som Carl I. Hagen påpeker, vil det naturligvis ta lengre tid og være mer krevende politisk å endre en grunnlovsbestemmelse – det er jo hele vitsen ved grunnlovsfesting – men i akutte krisesituasjoner vil den begrensningshjemmelen utvalgets flertall foreslår i ny § 115 og derogasjonsbestemmelsen i ny § 116 dekke behovet for politisk handlefrihet.

Spøk til side. Faktasjekk er en journalistisk oppgave verdt navnet. Faktasjekk er en aktverdig del av journalistikkens samfunnsoppdrag. Faktasjekk bør bedrives hele året, og er en så selvsagt del av journalistikken at det nesten er litt rart å løfte det frem under egen vignett. Faktasjekk får åpenbart politikere til å skjerpe sitt presisjonsnivå. Prosjektet har noe å si oss — ikke bare om politikken, men også om journalistikken.

Desto sterkere press journalistikken utsettes for, desto mer skjerpes begrunnelseskravene. Spørsmålet her blir da: Hvordan møtes begrunnelseskravene i en valgkampsetting? Hvordan forholder journalister og redaktører seg — ideologisk og praktisk — til krav om å legitimere sin profesjonelle virksomhet? Hvordan selges journalistikk som maktkritikk? Faktasjekk kan være ett eksempel.

Det var i valgkampen 2009 at Bergens Tidende lanserte faktasjekk.no, delvis etter amerikansk mønster og inspirert av Dagbladets “faktasjekk” fra valget i 2005. To journalister ble satt på oppgaven med å ettergå faktapåstander fra politikere. De gjorde det så godt at de fikk diplom for innsatsen av Stiftelsen for en Kritisk og Undersøkende Presse (SKUP).

BT markedsførte sin faktasjekk med spørsmål som disse: Kan du stole på politikerne? Har politikerne sine ord i behold? Eller fører de deg bak lyset? Og faktasjekkerne vil ha deg med på laget. “Hjelp oss med å gå politikernes påstander etter i sømmene”.

“Faktasjekken berører kjernen i den politiske journalistikken,” skrev BTs sjefredaktør. Tiltaket er lett å selge som helt nødvendig maktkritikk. Begrunnelser handler gjerne om behovet for å måle opp avstanden mellom politikeres liv og lære. Den journalistiske egenprofilering er et selvsagt biprodukt.

Fenomenet faktasjekk er interessant. Det peker ut over seg selv og kan ses i følgende lys: Moderne journalistikk utgjør et særegent kunnskapsproduserende system. Hva preger dette ekspertsystemets begrep om politikk? Hvilken tilgang gir det til en kritisk forståelse av politikk? Hvordan kan tiltaket “faktasjekk” forstås i spenningsfeltet mellom journalistisk profesjonalisering og profilering — mellom en genuin journalistisk motivasjon og medienes egne profileringsbehov? Hvordan virker det sammen med andre trekk ved rådende politisk journalistikk? Og hvordan forholder det seg til den nyvunne interessen for publikums- og brukermedvirkning i journalistikken?

“Faktafokuseringa ser ut til å ha virka oppdragande. Lesarane har i større grad etterspurt kjelder for påstandar,” konkluderte BTs samfunnsredaktør i 2009. Hun viste også til et eksempel på kritikk av en faktafiksering. En KrF-politiker hadde hevdet at ett av fem barn vokser opp i utrygge hjem. BT sporet tallet tilbake til Røde Kors, som ikke kunne redegjøre for kilden. Karakteren “På tynn is” ble følgelig tatt i bruk. En leser reagerte: “Var det gøy å leke detektiv? Var det givende å rive ned et meget viktig fokusområde for to organisasjoner (en politisk og en frivillig) som faktisk prøver å gjøre en forskjell?”

Fakta er hellig. Det er en journalistisk trossetning. Men en petimeter-dyrking av fakta kan også resultere i en vel revisoraktig tilnærming til politikk. Vil vi ha politikere som har sitt på det tørre, men som ikke makter å tenne en gnist? Vil vi ha politikere som aldri tar for hardt i, fordi de er livredde for å bli tatt i faktafeil? Bør vi ikke være på vakt mot nøyaktighet på villspor?

BT åpnet i lokalvalgkampen 2011 faktasjekkingsballet med oppslaget “Feil, Erna”. Bakgrunnen var en påstand om at 70-80 liv kunne vært reddet med midtdelere og flerfeltsveier. Faktasjekkernes arbeid ga følgende resultat: “Den nærmere gjennomgangen viser at Høyres forslag kan redde anslagsvis 28 liv og gi 65 færre hardt skadde. Påstanden er feil.”

I lanseringen av faktasjekk.no ved inngangen til fjorårets valgkamp hadde BT intervjuet en politiker, en redaktør og en forsker. Alle syntes tiltaket var en fin ting, redaktøren sågar at det var en glimrende journalistisk idé. “Lovpriser faktasjekk,” var tittelen. Tok BT for hardt i? Eller blir dommen “delvis sant”?

En tidligere versjon av artikkelen ble publisert i Bergens Tidende, 11. september 2011.

I en særmerknad til utvalgets rapport reserverer Carl I. Hagen seg mot mange av forslagene (last ned rapporten, pdf). Hagen skiller mellom sivile og politiske rettigheter på den ene siden, og økonomiske og sosiale rettigheter på den andre. Han mener det hovedsakelig er to argumenter som er avgjørende for hvorfor de økonomiske og sosiale rettighetene ikke bør inn i Grunnloven.

For det første anser Hagen det som uansvarlig å vedta rettigheter som pålegger stater fremtidige kostnader. Rett til bolig innebærer for eksempel en kostnad som kan bli tung for fremtidige generasjoner. I motsatt fall innebærer ikke ytringsfriheten en økonomisk byrde. Ved en sosial eller økonomisk krise vil ikke grunnlovsfestede rettigheter kunne endres på kort sikt, da det vil ta 2-5 år å endre Grunnloven.

For det andre mener han at lover som staten ikke er i stand til å innfri, og som ikke har reell rettsvirkning, kan føre til at Grunnlovens omdømme svekkes.

“Hvis en grunnlov fylles med idealistiske mål og programerklæringer som de fleste anser for å være urealistiske drømmer uten rettsvirkninger så kan det medføre at også de sentrale rettigheter svekkes både i omdømme og reell rettsvirkning,” skriver Hagen.

Paragrafene Hagen viser til i teksten (den eksisterende Grunnloven og utvalgets forslag) har vi samlet på en egen oversiktsside. Se også alle sakene i Vox Publicas serie om endringer i Grunnloven.

Carl I. Hagens særmerknad til menneskerettighetsutvalgets rapport, i fulltekst

«Menneskerettighetsutvalgsmedlem Carl I Hagen har lenge vært usikker med hensyn til om det er fornuftig og hensiktsmessig med en blandingsgrunnlov hvor både klare rettsregler blandes sammen med uforpliktende programerklæringer og symbolske langsiktige målsetninger. Den nåværende grunnlov er på en måte en slik grunnlov takket være bl.a. paragrafene 110, 110a og 110b. Dette medlem vet at han selv i Stortinget har stemt for noen av disse, men det var med liten velvilje, men mer pga manglende mot til å motstå det politiske press i disse saker når resultatet av voteringene ikke hadde noen direkte virkninger for folk flest.

Når nå utvalget skal vurdere å innføre de sentrale menneskerettigheter må imidlertid det tas en aktiv stilling til og foretas en vurdering av hvilke rettigheter som er omtalt i mange konvensjoner som er de sentrale. Det er også slik at hvis en grunnlov fylles med idealistiske mål og programerklæringer som de fleste anser for å være urealistiske drømmer uten rettsvirkninger så kan det medføre at også de sentrale rettigheter svekkes både i omdømme og reell rettsvirkning.

Dette medlem har under utvalgets meget grundige arbeid forsøkt å følge godt med og er vel inneforstått med de fleste argumenter både for og i mot de ulike typer menneskerettigheter. Helt fra begynnelsen har dette medlem ment at det er en enorm forskjell mellom rettigheter som i hovedsak pålegger stater å la være eller å unnlate å gripe inn overfor menneskers rettigheter og det å aktivt bli pålagt kostnader for å innfri en rettighet. Ytringsfriheten og rett til bolig er to slike rettigheter som er klart i hver sin gruppe.

Dette medlem har studert FN konvensjonene om Sivile og Politiske Rettigheter som i hovedsak er de sentrale rettigheter og konvensjonen om de Økonomiske og Sosiale Rettigheter som innholder de sekundære eller 2ndre generasjons rettigheter. De første rettigheter hindrer i utgangspunktet de autoritære og diktatoriske regimer som ønsker å kontrollere og å holde sine innbyggere nede, mens de øvrige kan danne et grunnlag for en meget kostbar velferdsstat som kan fremtvinge høye skatter og avgifter som kan kvele en fornuftig økonomisk utvikling. Særlig vil dette kunne gjøres når det ikke er grunnlovsfestet en begrensning på hvor mye et lands regjering kan låne på kommende generasjoners regning. Dette fremkommer nå stadig tydeligere i en rekke land hvor regjeringer eller makthavere har kjøpt seg oppslutning fra velgere med løfte om velferdsgoder som er lånefinansiert.

Carl I. Hagen (foto: Fremskrittspartiet)

Dagens grunnlov fastsetter i § 110c at myndighetene skal respektere og sikre menneskerettighetene og dette er gjennomført i Menneskerettighetsloven som også gir bestemmelser i mange konvensjoner forrang fremfor norsk lov dersom det er en motsetning mellom konvensjonen og norsk lov. Norge er således forpliktet til å følge de internasjonale konvensjoner som Stortinget har ratifisert. Således er Norge et foregangsland når det gjelder å sikre menneskerettighetene og det er også dette medlem særdeles tilfreds med og ser således intet behov for spesielle endringer i menneskerettighetsloven.

Dersom det imidlertid skulle oppstå en særdeles vanskelig sosial eller betydelig økonomisk krise kan det inntreffe et behov for endringer 2ndre generasjons menneskerettigheter. Det kan også oppstå en situasjon hvor den dynamiske fortolkningsutvikling i den Europeiske Menneskerettsdomstol for 2ndre generasjons rettigheter fjerner seg fra det som er akseptabelt for et flertall i Stortinget og i folket. Da vil Grunnlovens 2ndre generasjons rettigheter ikke kunne endres av et flertall i Stortinget fordi det ville kreves grunnlovsendring noe som krever 2/3 dels flertall samt kreve fra 2-5 år avhengig av tidspunktet behovet for endring inntreffer i forhold til siste stortingsvalg. Så lenge forangsbestemmelsen og konvensjonene kun er som forpliktelser i menneskerettighetsloven kan et simpelt flertall endre denne loven relativt raskt og denne muligheten bør derfor bevares for de mer sosiale og kostnadskrevende målsetninger. Da vil også de primære og avgjørende viktige menneskerettigheter få en bedre status enn de mer subsidiære, sosiale og økonomiske rettigheter i diverse konvensjoner. Grunnlovsbestemmelser med rettigheter som det i utgangspunktet ikke er ment at domstolene skal kunne overprøve Stortingets prioriteringer og vedtak mener således dette medlem at ikke bør gis grunnlovs rang.

Dette medlem er på det rene med forslaget om derogasjonsbestemmelser og nødrettsbetraktninger, men finner allikevel at disse er unødvendige med en rettslig grunnlov som er rendyrket med de sivile og politiske rettigheter.

Dette medlem er således av den oppfatning at de mest sentrale verdier det norske samfunn er bygget på først og fremst er de sivile og politiske rettigheter og at disse ikke må svekkes ved å blande de sammen med ikkerettslige programerklæringer såkalte «legge til rette for» målsetninger og ønsker.

På denne bakgrunn vil dette medlem ikke kunne gi sin tilslutning til forslagene om følgende nye paragrafer: § 104, § 107,§ 108, § 109, § 110, § 111, § 112, § 115 og § 116.

Dette medlem vil understreke at dette standpunkt ikke betyr at ikke disse rettighetene som vi i dag er bundet av gjennom ulike konvensjoner ikke skal gjelde. Dette medlem deler de fleste av de vurderinger som utvalget står for, og har ikke funnet grunn til å reservere seg mot flertallets avgjørelser på ethvert punkt hvor dette kunne vært aktuelt. Poenget er at dette medlem vil skille de sentrale og primære menneskerettigheter fra de mer subsidiære og idealistiske målsetninger og programerklæringer. De sentrale og primære rettigheter bør inkluderes i Grunnloven, mens de øvrige bør inkluderes i ordinære lovbestemmelser.»

Kristiansand kommune har lang tradisjon for at saksbehandlere kan bidra med faktaopplysninger til media, også etter at en sak er sendt til politisk behandling. I saker som er spesielt krevende eller politisk kontroversielle er det derimot viktig at ansatte viser særlig aktsomhet. Når man som saksbehandler hjelper media med opplysninger må det alltid utvises skjønn. Det er en praksis som følges i Kristiansand kommune. Etter min oppfatning er det en god måte å ivareta saksbehandlingen på, og jeg deler Eva Kvellands syn om at når ansatte uttaler seg basert på faglig innsikt så gir det et godt grunnlag for en opplyst samfunnsdebatt.

Personlige meningsytringer må det også normalt være noe rom for. Eksempler på dette i det siste er saksbehandleres syn på alt fra høyder i Markens, til alkoholservering i Dyreparken osv.

Når man ser på vårt eksisterende regelverk er det altså min oppfatning at det ivaretar de viktige prinsippene om ytringsfrihet og meroffentlighet, samtidig som det balanserer krav til åpenhet og lojalitet på en god måte.

Regelverket vårt er helt klart. I kommunens etiske retningslinjer, pkt 3, står det følgende om åpenhet i forvaltningen:

Det skal være åpenhet og innsyn i forvaltningen, slik at allmenheten kan gjøre seg kjent med kommunens virksomhet, og således få innsikt i hvordan kommunen skjøtter sine oppgaver. Kommunen har en aktiv opplysningsplikt. Ansatte og folkevalgte skal alltid gi korrekte og tilstrekkelige opplysninger.

I pkt 4 er det blant annet bestemmelser om ansattes rett til å varsle om kritikkverdige forhold.

Det generelle etiske regelverket må sees i sammenheng med kommunens kommunikasjonsstrategi, som er basert på noen prinsipper:

• For eksempel at kommunikasjonsansvaret følger linjen i organisasjonen. Det er sektoren/enheten som har ansvaret for å vurdere hvorvidt og evt hvordan det skal kommuniseres.
• Prinsippet om kommunikasjon som lederansvar betyr at dette ER et strategisk styringsredskap som kommunens øverste ledelse har det endelige ansvaret for (Rådmann, evt hans nærmeste direktører).
• Informasjonsansvaret følger også saksansvaret. I politisk sensitive saker, er det efter mitt syn naturlig at rådmann og ordfører koordinerer eksternkommunikasjon.

Slik jeg oppfatter det, handlet ikke «Jortveit-saken» om en saksbehandlers rett til å referere innholdet i en rapport han selv hadde ført i pennen, men det faktum at vedkommende saksbehandler valgte å gjøre sin egen tolkning av innholdet i forhold til et større sakskompleks hvor han ikke hadde oversikt over alle relevante juridiske forhold m.v. Han hadde tall, men rimeligvis ikke detaljkunnskap om det avtaleverket som knyttet disse tallstørrelsene til utbetaling av belønningsmidler fra staten. Hans tolkning var i direkte motstrid til hva den politiske og administrative ledelse anførte i sine forhandlinger med departementet. Dette skjedde i forhold til en forhandling hvor utfallet har stor betydning for finansiering av kollektivtrafikken i Kristiansand.

Like fullt har Kristiansand kommune lang tradisjon for at saksbehandlere kan bidra med faktaopplysninger til media, også efter at en sak er sendt til politisk behandling. I saker som er spesielt krevende eller politisk kontroversielle er det viktig at ansatte viser særlig aktsomhet. Når man som saksbehandler hjelper media med opplysninger må det alltid utøves skjønn.

Til sammen utgjør dette en god og balansert åpenhetslinje.

Jeg føler derfor ikke at kritikken fra Eva Kvelland er særlig treffsikker.

Det første viser en skremmende mangel på kunnskap om lovverket vårt. Det siste viser en urovekkende bevisst eller ubevisst holdning til ansattes ytringsfrihet. For også det uskrevne sender sterke signaler.

Les også Vox Publicas gjennomgang av saker hvor kommuneansatte er pålagt munnkurv.

Ubehagelig, men lovlig

Journalister i lokalaviser opplever at kommunalt ansatte ikke en gang tør stå frem og fortelle at de mangler barnehageplass, fordi det kan anses som kritikk av arbeidsgiver. Slik skal det ikke være, og «slik er det ikke hos oss», vil nok mange kommunale toppledere slå seg til ro med. Men så lenge ytringsretten ikke kommuniseres til de ansatte, er det lojalitetsplikten de sitter igjen med. Nedtegnet rommer denne plikten gjerne noe i retning av at «arbeidstakeren skal forholde seg lojalt til vedtak og avgjørelser…» Hva dette egentlig innebærer, rent lovmessig, har Sivilombudsmannen gjort klart (Sak 2006/530):

«Den ansattes lojalitetsplikt beskytter bare mot ytringer som på illojal måte skader arbeidsgivers legitime og saklige interesser. Arbeidsgivere kan derfor ikke slå ned på ytringer som oppfattes som uønskete, uheldige eller ubehagelige.»

Og videre:

«Dersom hensynene bak ytringsfriheten veier tyngre, vil en ytring fra en ansatt kunne være vernet også når arbeidsgivers legitime og saklige interesser kan bli skadelidende.»

Disse uttalelsene er ikke å finne i de kommunale regelverkene, og det er synd, for de viser med største tydelighet hvilke holdninger som bør ligge til grunn i offentlige organer.

Se til Lillesand

Om kommunestyrene ikke vil hente inspirasjon fra Sivilombudsmannen, kan de hente den i Lillesand. I denne kommunens regelverk står det:

«Alle ansatte i Lillesand kommune skal bidra til størst mulig åpenhet om vår virksomhet.
Lillesand ønsker dessuten at synspunkter på virksomheten vår fremmes i det offentlige rom.
Hver ansatt skal lojalt gjennomføre kommunale vedtak, men også når vedtak er fattet, kunne påtale kritikkverdige forhold eller utilsiktede virkninger.

Ansatte har full rett til å kunne kontakte og uttale seg til media også i omstridte spørsmål innad i kommunen, hele tiden innenfor grenser satt av lovbestemt taushetsplikt. Kommunen vil ikke etterforske eller anmelde ansattes kontakt med media gitt de samme grenser.»

Slik sender kommunen et tydelig signal som understreker det åpenbare: Offentlig ansatte har samme rett til å ytre seg som alle andre. Utgangspunktet for enhver kommune må være Grunnloven, så får andre hensyn tilpasses og kommuniseres deretter. Ytringsfrihet bør finne sted.

Vi forsvarer ofte andres rett til å mene noe annet enn oss selv — også når det grenser tett opp til ideologiske ytterpunkter. Når ekstreme standpunkter dukker opp i samfunnsdebatten, forsvarer vi deres åpne og frie eksistens med nettopp ytringsfrihetens fane. Men når offentlig ansattes ytringer ikke passer inn i det politiske spillet, så senker vi frihetsfana og løfter lojalitetsplakaten. Vi ber dem være lojale — langt utover det vi med loven i hånda kan kreve. Og også langt ut over det jeg mener bør være praksis i norske kommuner.

Som folkevalgt trenger jeg å vite at kommunalt ansatte gir fra seg den informasjonen og de faglige vurderingene vi trenger for å ta best mulig beslutninger. Men jeg trenger også å vite at informasjonen og vurderingene er tilgjengelig for media og for innbyggerne — både når den etterspørres og når den ikke etterspørres. Og ikke minst trenger jeg å vite at ingen vil hindre en offentlig ansatt i å uttale seg. Vi som arbeidsgivere må utvise en tillit til at våre ansatte kan balansere forholdet mellom ytringsfrihet og lojalitet. Om så bare én person unnlater å uttale seg til offentligheten av frykt for represalier, så er det alene en begrensning av ytringsfriheten. En innskrenkning er intet mindre enn et angrep på selve demokratiet.

Vikarierende motiver

Slik beskrives kommunene i mitt fylke i Norsk Presseforbunds Åpenhetsindeks for 2011:

Det er funnet få klare retningslinjer om ansattes ytringsfrihet i kommunene i Vest-Agder. Flere kommuner påberoper seg det, men de fleste regler er innpakket i så mange forbehold om lojalitet til arbeidsgiver og pålegg om å gå tjenestevei, at de blir temmelig verdiløse.

Kristiansand er dessverre et godt eksempel på hvordan mange norske kommuner tar for lett på de viktige prinsippene om åpenhet og ytringsfrihet i forvaltningen, og klamrer seg til vikarierende motiver for hvorfor forvaltningen skal lukkes og de ansatte knebles.

Presseforbundets åpenhetsindeks plasserte Kristiansand klart under gjennomsnittet av Vest-Agder-kommunene, med en score på 7 av 18 mulige poeng, og dommen over manglende retningslinjer for ansattes ytringsfrihet er knallhard. Det i seg selv bør kvalifisere til en gjennomgang av både regelverk og praksis. Likevel gjentar ordføreren gang på gang at det ikke er noe i veien med verken regelverk eller praksis. Spesielt én sak har skapt debatt — uten at den øverste politiske ledelsen har latt seg affisere av den grunn.

Uakseptabel ytring? Oppslag i Fædrelandsvennen 20. jan. 2012.

Rådgiverens presentasjon falt i dårlig jord hos fylkesordfører Terje Damman (H) og gruppeleder for Høyre i Kristiansand, Hans Otto Lund, som mener regionen har oppfylt kravene i belønningsavtalen. I et møte i Areal- og transportutvalget i Kristiansandsregionen 26. januar, kritiserte de to Høyre-profilene åpent og i kraftige ordelag Jortveits opptreden i media. Blant annet kalte Lund det “uhørt at noen ansatte snakker ned en sak som er til behandling i departementet”. Og ordfører i Kristiansand, Arvid Grundekjøn (H), forsvarte sine partifellers angrep: “Er man ansatt i kommunen, er man på ett lag. Når dette laget kjemper for å oppnå noe, støtter man laget”. Responsen er en tydelig forventning om at alle skal gå i takt.

Selv om saken senere ble løftet inn for bystyret gjennom en interpellasjon, mente verken ordfører eller bystyrets flertall at det var grunn til å sette spørsmål rundt åpenhet og ytringsfrihet på dagsorden. Medio april står saken igjen på agendaen i lokalmedia. Dessverre ser det ut til å være en reprise fra januar. Ordføreren er fremdeles fornøyd med både regelverket og praksisen, og det er lite betryggende å se at de svarene han gir betyr at han ennå ikke har forstått spørsmålet.

Verdiløst regelverk?

“Kristiansands kommunikasjonsstrategi bygger på statens prinsipper for offentlig kommunikasjon”, påpeker ordfører Grundekjøn i en kronikk i Fædrelandsvennen, 21. april 2012.

Ordføreren følger opp med å beskrive hvordan helhetsprinsippet, linjeprinsippet og delegasjonsprinsippet forsvarer angrepet på Jortveits opptreden i media. Det er vanskelig å være uenig med ordføreren i at alle tre er viktige styringsverktøy i offentlig forvaltning. Likevel er det ingen av dem som trumfer ytringsfriheten og kravet i Grunnlovens § 100 om en “åpen og opplyst offentlig samtale”. At rådmannen har rutiner for hvem som uttaler seg på vegne av kommunen, er i seg selv bra og nødvendig. Likevel kan ikke ytringsfriheten innskrenkes gjennom interne kommunikasjonsstrategier, eller av prinsipper om verken helhet, linje eller delegasjon. Den er nedfelt i Grunnloven og er gjeldende for alle borgere. En intern kommunikasjonsstrategi er altså ikke svaret på spørsmålet. Hva så med de etiske retningslinjene?

Det er lite ved Kristiansand kommunes etiske retningslinjer (pdf) som sådan som begrenser ansattes ytringsfrihet. På den annen side er det lite som oppfordrer til det motsatte. I 2007 vant Lillesand kommune Norsk Presseforbunds første åpenhetspris, blant annet på grunn av et gjennomgående prinsipp om meroffentlighet; tydelighet på ansattes rett til å ytre seg; og en holdning om at også kritiske tilbakemeldinger fra ansatte ønskes velkommen. Også nabokommunen Grimstad har tydelige etiske retningslinjer, som blant annet slår fast at ytringsfriheten gir ansatte rett til å uttale seg kritisk til forhold som berører virksomheten de jobber i, og at det at ansatte uttaler seg, basert på faglig innsikt, gir et godt grunnlag for en opplyst samfunnsdebatt. Forskjellen på deres regelverk og på Kristiansand kommunes etiske regelverk fra 2008, er ikke de overordnede prinsippene, men den tydelige stadfesting av hva de betyr i praksis.

Gå lydig i takt

Debatten rundt Jortveit-saken i Kristiansand har blant annet synliggjort to forhold som vanskeliggjør diskursen:

• Vi forholder oss ikke til skillet som må gå mellom ytringer fra enkeltpersoner og ytringer på vegne av kommunen som institusjon.
• I praksis forholder vi oss dernest til ytringsfrihet som noe som kan velges vekk til fordel for andre hensyn.

I Kristiansand har dette medført at kommunens øverste politiske ledelse bruker en intern kommunikasjonsstrategi til å forsvare at åpenhet og ytringsfrihet velges vekk til fordel for politiske strategier. De overordnede prinsippene i Grunnlovens § 100 er anerkjent i kommunens etiske retningslinjer fra 2008, men viser seg å være tilnærmet verdiløse når de skal oversettes til praktisk politikk. Likevel er det ingen vilje til å sette regelverket på den politiske dagsorden.

Mens nabokommunene Lillesand og Grimstad har forstått spørsmålet og gitt de rette svarene, har Kristiansand problemer med å praktisere som man prediker. Som så mange andre norske kommuner har den behov for et tydeligere regelverk som slår fast hva vi mener med ytringsfrihet og åpenhet i forvaltningen – ikke bare i prinsippet, men også i praksis.

Men først må vi forstå at ytringsfrihet ikke er et forhandlingskort som kan veksles inn i et ønske om lydig å gå i takt. Til det er demokratiet for viktig.

***
Red.anm.: Les ordfører Arvid Grundekjøns tilsvar til Eva Kvellands kritikk.

Da jeg vurderte tema for masteroppgaven min i statsvitenskap, var ikke nettdebatt på listen over alternativer, for å si det sånn. Jeg ville skrive om politikernes innvandringsretorikk. Konsentrere meg om selve makten i menneskeskikkelse. Det var før veilederen min, professor Bernt Olav Aardal, kom over en undersøkelse om at innvandringspolitikk var den mest diskuterte politiske saken på Internett før stortingsvalget i 2009. “Hvorfor analysere politikerspråket, som så mange andre har gjort før deg”, spurte han. “Hvorfor ikke se på “folkets” syn på innvandringspolitikk og hvordan det kommer til uttrykk på Internett?”

Jeg likte ideen, ikke bare på grunn av min respekt for dyktige professorer, men også fordi jeg ved nærmere ettertanke begynte å se potensialet som ligger i en digital debattarena som er åpen for alle. Så jeg startet å fordype meg i fenomenet. Leste alt jeg kom over av studier, kommentarer og intervjuer. Analyserte en mengde debattinnlegg og intervjuet tre redaktører, før jeg et knapt år senere leverte masteroppgaven min med tittelen “Nettdebatt og demokrati — styring eller anarki?”

Atypisk innvandringsdebatt

Etter hvert som jeg leste mer om debattarenaen og studerte de forskjellige foraene for diskusjon som finnes på norske nettsider, ble det tydelig at nettdebatt ikke bare er nettdebatt. Kvaliteten varierer i stor grad fra forum til forum. Og mens interessen min for nettdebatt vokste, ble jeg mer nysgjerrig på hvordan redaksjonene kan påvirke debatten og hvilken effekt ulike tiltak kan ha. Den endelige problemstillingen så slik ut: I hvilken grad oppfyller debatten om innvandring på norske nettavisers diskusjonsfora kriterier for en ideell debatt i et deliberativt demokrati? Hvilke forskjeller finnes mellom diskusjonsfora med ulik grad av kontroll?

I ettertid har jeg fått spørmål om hvorfor jeg konsentrerte meg om innvandringstemaet. Det er ikke representativt, hevdet noen, og mente at det ofte er mer hets og færre saklige argumenter i nettdebatten om innvandring enn andre temaer. Overfor dem med slike innvendinger har jeg understreket at det var nødvendig å konsentrere seg om én diskusjonsgruppe for å oppnå sammenlignbare data. Valget falt på innvandring fordi det er blant de mest diskuterte temaene på nettet, og nettopp fordi det er på dette området man finner de mest ytterliggående holdningene. Metoden betegnes som “the extreme-case method”, og kjennetegnes av at utvalget er atypisk eller annerledes. Slike case er interessante, fordi det ofte er mer informasjon å hente, og eventuelle forskjeller mellom foraene kan bli tydeligere.

Habermask målestokk

Ved hjelp av kvantitativ og kvalitativ innholdsanalyse studerte jeg et utvalg av nettdebatter med temaet innvandring på tre diskusjonsfora med ulik grad av kontroll (f. eks. redaksjonell styring og deltakelse i debattene, registrering av personopplysninger, og krav om fullt navn og oppfordring til andre personopplysninger). Debattforumet på Hegnar Online var utvalgsenheten med minst redaksjonell kontroll. Her var det før juli 2011 ingen krav om registrering, og debattene ble tilsynelatende i svært liten grad moderert. Debattsentralen i Aftenposten (som ble stengt høsten 2011) havnet midt på treet. Det var liten redaksjonell deltakelse og styring, og ingen krav om fullt navn. Deltakerne måtte opprette brukerkonto og dele personopplysninger med redaksjonen. Verdidebatt.no i avisen Vårt Land var det mest kontrollerte forumet. Her er det krav om å signere med fullt navn, og redaksjonen styrer til en viss grad debattene ved å fremheve de beste innleggene og selv svare på spørsmål og skrive egne innlegg for nettdebatten.

Det teoretiske utgangspunktet hentet jeg fra Jürgen Habermas’ teori om det deliberative demokratiet (samtaledemokratiet). Målet for det deliberative demokratiet er at meninger skal brytes mot hverandre gjennom samtale og diskusjon for å dempe konflikter, og at deltakerne til slutt respekterer det felles beste. Gjennom ny informasjon og refleksjon er det mulig å bli overbevist om at man selv ikke representerer den beste løsningen.

Et uoppnåelig ideal, vil mange hevde, men likevel et ideal som er blitt mye brukt i analyse av debatter mellom både politikere og andre debattanter, siden kjernen i teorien om det deliberative demokratiet, nemlig kommunikasjon mellom et mangfold av stemmer, av mange anses som en demokratisk nødvendighet i dagens samfunn.

For å måle grad av deliberasjon, brukte jeg ni kriterier som Raphael Kies (2010) har utarbeidet basert på Habermas’ demokratiteori: Inklusjon, diskursiv likhet, gjensidighet, begrunnelse, refleksjon, empati, oppriktighet, mangfold og ekstern innflytelse.

Kriteriene ble brukt som ledetråder i den videre innholdsanalysen.

Noen hundre analyserte debattinnlegg senere, var konklusjonen klar. Og den levnet liten tvil: Styring gir deliberasjon. Det er mulig for en redaksjon å kontrollere seg til et ryddigere nettforum.

Tydelige forskjeller

De største forskjellene fant jeg på kriteriene om begrunnelse, gjensidighet og empati. For eksempel er påstander og holdninger begrunnet med argumenter i 78 prosent av kommentarene på Verdidebatt.no, mot 45 prosent på Debattsentralen og kun 18 prosent på Hegnars Debattforum.

Gjensidighet målte jeg blant annet ved å se på grad av meningsutveksling, og forskjellene var store: 41 prosent av Verdidebatts innlegg inneholder et argument som knyttes direkte til et annet argument. De tilsvarende tallene for Debattsentralen og Debattforum er henholdsvis 10 prosent og 3 prosent.

Figur 1 viser tydelig at Verdidebatt kommer best ut på kriteriene som kjennetegner en god deliberativ debatt. Deretter følger Debattsentralen, mens Hegnar Onlines Debattforum imøtekommer disse kriteriene i minst grad.

Figur 1: Argumenter, meningsutveksling og refleksjon på Verdidebatt, Debattsentralen og Debattforum. Prosent.

Empati-kriteriet er ifølge Kies helt sentralt, siden de andre kriteriene springer ut fra nettopp dette. Dersom man er oppriktig interessert i sine medborgeres meninger og bekymringer, vil man være mer tilbøyelig til å lytte til deres argumenter, begrunne sine egne argumenter og skifte mening hvis man er overbevist.

Mangel på empati undersøkte jeg ved å kode krangling, skjellsord, personangrep, trusler og aggresjon samt rasisme, fordommer og hets.

Figur 2: Grad av empati på Verdidebatt, Debattsentralen og Debattforum. Prosent.

På figur 2 ser vi kjennetegn som kan være til hinder for en god debatt i et deliberativt demokrati. Det er Hegnar Online som har den høyeste andelen innlegg med som indikerer mangel på empati, og Verdidebatt har den laveste andelen.

22. juli endret debatten

Interessen for nettdebatt blusset opp i etterkant av terrorangrepene 22. juli. Det viste seg at Anders Behring Breivik hadde vært en aktiv nettdebattant. Og det ble også kjent at Behring Breivik langt ifra var alene om å fronte farlige holdninger på nett, slik Øyvind Strømmen skrev om i Aftenposten allerede 23. juli.

Avis etter avis endret reglementet for nettdebatt til det strengere, samtidig som politikerne messet frem ordene om åpenhet og demokrati. Mer åpenhet og demokrati, du liksom, fnyste mange nettdebattanter. Paradoksalt nok, tror jeg et strammere grep rundt nettdebattarenaen kan ha ført til nettopp mer åpenhet og demokrati — i hvert fall i betydningen at flere skal bli hørt. La meg forklare: Ikke lenge etter terrorangrepet, fikk jeg jobb som vikar i Aftenpostens debattredaksjon. En av oppgavene mine var å følge med på nettdebatten og gripe inn hvis det forekom overtramp. Sammen med en mer aktiv moderering av og deltakelse i debatten, ble det satset mer på å invitere ulike aktører til både å skrive og kommentere saker på nett. Flere av kommentatorene og redaktørene i avisen er også blitt mer aktive i kommentarfeltet under egne saker, og svarer ofte på spørsmål fra leserne.

Kombinasjonen ga resultater; mange av debattene ble gode, og det uten at vi trengte å innskrenke ytringsfriheten ved å nekte folk å skrive anonymt — en løsning mange andre redaksjoner valgte. Med gode debatter stiger interessen for hva som blir sagt i kommentarfeltet. Flere får sjansen til å bli hørt — dermed blir det mer åpenhet og demokrati. Erfaringene mine fra Aftenposten samsvarer altså med analysene jeg gjorde i masteroppgaven: Mer innblanding fra redaksjonen fører til en bedre og mer ordnet debatt.

Alle må bli hørt

Jeg jobber nå som ansvarlig for Si ;D, Aftenpostens debattside for ungdom. Også her skiller målgruppen seg betraktelig fra den typiske Aftenposten-debattant. Språket er mer direkte. Meningene ofte klare og sjelden pakket inn i passivt akademikerspråk som kan være både tungt og kjedelig å lese. Uten å sammenligne nettdebattantene med barn for øvrig, ønsker jeg (i ekte habermask ånd) å understreke hvor viktig det er å lytte til alle samfunnets grupper, uavhengig av antall år på skolebenken, yrkestittel og nettverk. Og for å bli hørt, trenger man en ytringsarena. Diskusjonsforaene og kommentarfeltene er ypperlige kandidater for en arena hvor alle kan uttale seg om hva de vil. Men det krever betydelig innsats og selvkontroll fra deltakerne selv, klare regler og en redaksjon som er villig til å sette av ressurser nok til å følge opp debattene og debattantene.

I forbindelse med rettssaken mot Anders Behring Breivik har Aftenposten tatt enda et midlertidig grep: forhåndsmoderering av nettdebatten. Noen nettdebattanter har reagert negativt på dette, og debattleder på nett Mina Hauge Nærland svarer følgende:

“Den første uken av rettssaken opplevde vi flere ting. Det ble mobilisert blant en del debattanter som kom med uforbeholden støtte til Anders Behring Breivik, og vi opplevde truende kommentarer og sjikane av overlevende etter Utøya. Vi kan ikke godta denne typen støtte til drap eller hets av mennesker i en sårbar situasjon. Derfor innførte vi forhåndsmoderering i en periode.”

Aftenposten kunne ha valgt å stenge kommentarfeltene under rettssaken. I stedet opprettholder man muligheten for leserne til å ytre seg, samtidig som man sikrer seg mot verbale angrep mot sårbare individer. Forhåndsmoderering av debatten er ikke en ideell løsning, men i visse situasjoner kan det være nødvendig. Spesielt hvis alternativet er null debatt.

Litteraturreferanser:
Berg, Ingvild (2011): Nettdebatt og demokrati – styring eller anarki? Universitetet i Oslo.
Kies, Raphaël (2010): Promises and limits of web-deliberation. New York: Palgrave Macmillan.

Bakgrunnen er at Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening på vegne av alle norske medier søkte om tillatelse til opptak og fotografering under hovedforhandlingene som starter 16. april. Videre søkte Domstolsadministrasjonen om tillatelse til at disse opptakene skulle bevares for ettertid i en passende arkivinstitusjon. Oslo tingrett bestemte 9. mars at enkelte deler av forhandlingene kunne kringkastes og Domstolsadministrasjonen ble gitt tillatelse til arkivering av alle opptak i Riksarkivet.

Det er vanligvis ikke tillatt å kringkaste fra norske rettssaker. Oslo tingretts kjennelse kan leses som en konsesjon til medienes argumenter om at sakens historiske og alvorlige karakter tilsier at opptakene delvis kan gjøres tilgjengelig for allmennheten i samtid, og sikres i sin helhet som dokumentasjon for ettertiden. Her er det naturlig å vise til Treholt-saken der retten selv bestemte at det skulle gjøres lydopptak for å sikre den historiske dokumentasjonen for ettertiden. Det er tankevekkende at det fortsatt pågår en rettstvist om medienes tilgang til disse lydbåndopptakene. En samlet norsk presse ønsker innsyn for å gjøre en selvstendig vurdering av avslaget i Gjenopptakelseskommisjonen. Saken har vært gjennom tre instanser. Høyesteretts ankeutvalg opphevet lagmannsrettens avgjørelse om å nekte innsyn. Fortsatt er det endelige utfallet av saken uviss, men hadde det ikke eksistert opptak hadde det ikke vært en sak.

I sin vurdering av muligheten for bevaring av video- og lydopptak fra rettssaken mot Behring Breivik viser nå lagmannsretten til Orderud-saken der en søknad om å radiokringkaste rettssaken ble avvist. Avslaget den gang gjaldt ønske om direkte overføring i radio og har etter mitt syn ikke tilsvarende betydning som Treholt-saken når det gjelder viktigheten av å bevare dokumentasjon av saken for ettertidens forskning.

Den rettslige bakgrunnen for lagmannsrettens avslag er at to av vitnene har anket Oslo tingretts beslutning om å overføre opptak til Riksarkivet. I anken har de to vitnene lagt vekt på at tingretten ikke har vurdert om lyd- og billedopptak skal betraktes som en del av straffesakens dokumenter og dermed være tilgjengelig for innsyn etter straffeprosesslovens § 28. De to vitnene mener at dette åpner for at mediene på kort sikt kan påberope seg innsyn og publisere deler av vitneavhør som de mener beskyttes av Den europeiske menneskerettskonvensjonens bestemmelse om personvern, rett til privatliv og familieliv.

Det er all grunn til å ta på alvor vitner som sier de er redd for at de ikke kan uttale seg fritt i retten av frykt for medienes gjengivelse av deres vitnemål. Men i denne saken vil det være et voldsomt medieoppbud fra hele verden. Alle vitner må forvente at de blir sitert i rettsreferater. Dette kan de uansett ikke kontrollere. Alle risikerer å bli utsatt for feilsitering eller spekulativ gjengivelse fra en reporter som ikke har samme etiske nivå vi forventer av norske journalister. Da burde det også for vitnene være betryggende å vite at seriøse forskere i ettertid kan plassere deres vitnemål i en faglig betryggende kontekst.

Skal hensynet til enkeltvitners ønsker veie tyngre enn betydningen av å ha en komplett dokumentasjon som kan vurderes med ettertidens kritiske forskerblikk? Som pressehistoriker er jeg ikke i tvil. Det vil skje opptak i lyd og bilder av rettsprosessen av hensyn til alle tilhørere og medierepresentanter som ikke får plass i rettssalen. Disse opptakene må bevares for ettertiden.

Det finnes metoder for å regulere innsyn i dette materiale. Her kan hensynet til personvern også gjøres gjeldende. I lagmannsrettens kjennelse heter det at det “er utilfredsstillende at tingretten kun har gitt en anmodning om klausulering, og uansett er det usikkert om klausulering vil innebære et totalforbud for enhver til å hente frem filmopptaket før det har gått 25 år”. Jeg velger å lese dette som at det siste ord ikke er sagt. Spørsmålet om klausulering og om hvor materialet skal oppbevares kan diskuteres. Riksarkivet er etter min oppfatning best egnet til å håndtere dette på en forsvarlig måte. Men destruksjon av historisk materiale i det som blir omtalt som en av etterkrigstidens viktigste rettssaker synes korttenkt og historieløst.

• Last ned kjennelsen fra Borgarting lagmannsrett avsagt 30. mars 2012. (pdf).

Red.anm: Videre utvikling av saken

Det har vært en ny utvikling i saken etter at denne artikkelen ble skrevet. Etter å ha vurdert saken på nytt opprettholdt Oslo tingrett 13. april sin beslutning om å overføre opptakene av rettssaken til Riksarkivet (se også Norsk Redaktørforenings omtale). Også denne kjennelsen kan ankes. Ankefristen er to uker.

De samme begrunnelsene — men særlig betydninga for politisk kommunikasjon og debatt — lå bak innføringa av ei særskilt subsidiering av aviser, til å begynne med kalt papirsubsidier, seinere kalt produksjonsstøtte. Målet var å holde oppe en variert dagspresse, altså mangfold. Dette var i partipressens periode, og målet var særlig å beholde lokal konkurranse mellom aviser fra ulike partier. Støtten var selektiv, og gikk i hovedsak til nummertoaviser og til de minste avisene. I 2008 var den på 300 millioner kroner. Markedskreftene (opplagsspiralen) har vært for sterke og subsidiene for små til å opprettholde nummertoaviser de aller fleste stedene. Men produksjonsstøtten har sikra to andre former for mediemangfold: en stor bredde i aviser på riksnivå (meningsbærende aviser — innholdsmessig mangfold) og å sikre lokal avis på stadig flere steder (geografisk mangfold). Trass i at mange nummertoaviser har blitt lagt ned, viser Sigurd Høsts data at tallet på aviser gikk opp fra 191 aviser i 1966 til 228 i 2008.

Nytt støttesystem?

Avismarkedet endres. Opplaget for papiravisene går ned, mens tallet på lesere av internettutgavene til avisene øker. Dette svekker inntektsgrunnlaget for avisene fordi de som leser nettutgavene får disse gratis, og reklameinntektene på nettet er vesentlig lavere per leser enn inntektene fra papirutgavene. Likevel fortsetter redaksjonene i de mediehusene som gir ut papiraviser å produsere det meste av de originale innenriksnyhetene.

Behovet for støtte til de nyhetsproduserende mediene, er til stede i minst like stor grad som tidligere. For å tilpasse pressestøtten (moms og direkte støtte) til den nye situasjonen, oppnevnte Kulturdepartementet høsten 2009 det såkalte Mediestøtteutvalget. Utvalget avga sin innstilling rett før jul 2010, og blei sendt på høring fra departementet. 29. mars 2012 sendte Departementet ut en ny og mer spesifikk høring med forslag til ny forskrift for produksjonsstøtte.

Mediestøtteutvalget vurderte flere typer mediestøtte (bl.a. moms), men det forslaget som nå er sendt ut, tar bare opp den delen av støtten har falt inn under produksjonstilskuddet. De større spørsmåla som også trekker inn moms-problematikken i vurderingene, blir foreløpig ikke tatt opp. Det dreier seg nå om å flikke på det gamle systemet. Dette kan være en fornuftig ende å begynne i, men en risikerer å måtte gjøre om på dette systemet hvis en seinere vil endre hele systemet for mediestøtte. Sjøl de mindre justeringene som her foreslås, krever at ESA godkjenner endringene. Produksjonsstøtten eksisterte før EØS-avtalen blei inngått, og trengte derfor ikke behandling av EU/ESA. En rask gjennomføring av forslaget til endring av produksjonsstøtten er derfor lite trulig.

Forslaget tar opp to ting:

• Hvilke kriterier skal til for å gjøre et mediehus støtteberettiget (kvalifikasjonskriterium)?
• Hvilke faktorer skal inngå i utrekninga av støtte til det enkelte mediehus, og hvordan skal disse vektes (fordelingskriterium)?

Det er fortsatt bare aviser som skal få produksjonsstøtte, og kriteriene for tildeling av produksjonsstøtte vil være knyttet til konkurranseposisjon, frekvens og opplag. Men definisjonen av avis og opplag er ikke lenger knyttet bare til papirutgivelser. Reine nettaviser vil kunne få støtte og nettaviser som inngår sammen med papiraviser i et mediehus, vil kunne inngå i utrekningene av støtte. Men fortsatt er formål, redaktøransvar etc. viktige kriterier for hva som defineres som avis.

Det er lagt opp til en oppmjuking i forhold til dagens regelverk: Dersom mediehusets «hovedmedium» er kvalifisert for støtte, kan en på visse vilkår også få støtte for medier som ikke har brukerbetaling, f.eks gratisaviser eller gratis nettaviser.

Det vurderes også om en skal gå bort fra kravet om at minst halvdelen av opplaget skal selges gjennom abonnement. Dette punktet kom inn for å hindre at det skulle utbetales pressestøtte til rike løssalgsaviser. Her åpner høringsnotatet for innspill fra aktørene.

Ikke Den store omlegginga

De forslagene til endringer som Departementet nå sender ut på høring, er ikke «Den» store omlegginga av mediestøtten som mange nok venter på. Det er ikke foreslått nye støtteordninger, og det er bare en moderat justering av hvilke produkter som kan kvalifisere for den eksisterende produksjonsstøtten. Når en i pressemeldinga fra Departementet sier at «Pressestøtte blir mediestøtte» og sier at «ordningen blir plattformnøytral» er det en overdrivelse. I sjølve høringsnotatet beskrives endringene som «en mer plattformnøytral pressestøtte», og det er nok mer dekkende.

Siden mange mediehus vil sitte og finrekne på virkninga av endrede støtteordninger på egne budsjetter, er det laget en simulering av virkningen av de foreslåtte støtteordningene for hver avis. De viser at det vil bli små endringer. Bergensavisen (BA) kan få litt mer, Nationen litt mindre, Selbyggen kan få 25000 mer og Bygdanytt 400–500000 mindre. Men store endringer blir det ikke. Men det er viktig at støtten ikke lenger blir knyttet kun til papirutgaver.

Det viktigste er at støtten fortsatt skal gå til redaksjoner som i hovedsak produserer egne nyhetssaker og gir rom for informasjon og debatt om aktuelle samfunnsspørsmål.

Mediestøtte – dokumenter

Mediestøtteutvalgets innstilling: NOU 2010:14 Lett å komme til orde, vanskelig å bli hørt – en moderne mediestøtte.

Høringsnotat fra Kulturdepartementet om nye forskrifter for produksjonsstøtte (pdf).

På kort sikt vil ikke endringen ha vesentlig effekt verken på hvem som får pressestøtte eller hvor mye de får. Dermed kan omleggingen virke som et spill for galleriet. Det er den ikke. Omleggingen har potensial til å endre dynamikken i avismarkedet. Som Huitfeldt påpeker, straffer den nåværende pressestøtteordningen aviser som lager attraktivt nettinnhold. Den moderniserte ordningen vil derimot stimulere til økt digital innovasjon og mer effektiv distribusjon.

Redaktør Gunnar Stavrum i Nettavisen mener det er juks å kalle den nye ordningen plattformnøytral fordi digitale gratisaviser fortsatt ikke kvalifiserer. Det er mulig å forstå hans skuffelse, men ordningen er fullkomment plattformnøytral. Gratisaviser på papir får heller ikke støtte!

Kulturministerens argumentasjon for å unnta gratisaviser fra produksjonstilskuddet er faglig godt forankret. Pressestøtten skal fremme mangfold og kvalitet. De fleste gratisaviser er finansiert av reklameinntekter, og slike aviser vil typisk rette seg mot massemarkedet. Det er der de største reklameinntektene kan tjenes. Dermed blir de like i innhold og skaper lite mediemangfold.

Et annet fundamentalt problem med gratisaviser er at de har små insentiver til å investere i kvalitet. Det avgjørende for gratisavisene er å tiltrekke seg mange lesere, ikke å tilfredsstille lesernes preferanser som sådan. Satt på spissen er det uinteressant for Nettavisen hvor godt leserne liker nettstedet, så lenge de liker det godt nok til å klikke seg inn og bli eksponert for avisens annonser. Hadde derimot Nettavisen hatt en betalingsversjon, ville situasjonen vært en annen. Jo høyere betalingsvillighet leserne har for en slik versjon, desto høyere pris kan utgiveren forlange. Aviser som tar seg betalt fra leserne har derfor et sterkere insentiv til å levere kvalitet enn gratisaviser. De vil dessuten tjene på å differensiere seg fra hverandre for å redusere priskonkurransen.

Departementet har valgt å lansere endringen i den direkte pressestøtten uten å komme med en innstilling om endrede momsregler. Det er en klok strategi. Debatten om produksjonstilskuddet blir lett overdøvet av papiravisenes kamp for fortsatt nullmoms. Sterke krefter legger press på ministeren for å beholde status quo.

Anniken Huitfeldts argumentasjon for omleggingen av produksjonstilskuddet gir imidlertid klare føringer for hvordan fremtidens momsregler bør utformes. Om kulturministeren ikke skal møte seg selv i døren må også momsreglene gjøres plattformnøytrale. En lavere moms på nettaviser vil gjøre det mer lønnsomt å utvikle digitale betalingsmodeller og redusere den relative betydningen av reklameinntekter. Resultatet vil være større mediemangfold, høyere kvalitet og mer innovasjon.

Det er imidlertid ikke gitt at ministeren bør velge nullmoms. Vil man øke kvaliteten på medienes redaksjonelle innhold, gjøres det mest effektivt ved å subsidiere redaksjonelt arbeid. Slike subsidier kan også gratis nettaviser nyte godt av, til glede for Stavrum og hans lesere. Dersom kulturministeren går inn for felles lavmoms på både papir- og nettaviser vil hun ha penger igjen til en slik politikk.

Artikkelen ble først publisert i Dagens Næringsliv 3. april 2012.