Må redusere støtte til storbyaviser

Begrunnelsen for den svenske støtten er å sørge for en mangfoldig og variert presse. Alle aviser som deltar i organisert samdistribusjon mottar derfor distribusjonsstøtte, noe som utgjorde omtrent 68 millioner kroner i 2009. I tillegg mottar nummer 2-aviser som har mindre enn 30 prosent husstandsdekning på utgivelsesstedet også driftsstøtte, og det er denne driftsstøtten som nå skal endres. Slik ordningen er i dag mottar Svenska Dagbladet og Skånska Dagbladet et større beløp enn andre aviser det er rimelig å sammenligne dem med, fordi de defineres som storbyaviser. Storbyavisene har hittil fått sin støtte regnet ut på bakgrunn av en bidragssats på 297000 kroner, mens bidragssatsen til andre høy- og middelfrekvente aviser er på 235000 kroner. Disse avisene har også et bidragstak på 16,9 millioner, mens storbyavisene i 2009 kunne motta en samlet støtte på 63,9 millioner kroner. Ifølge EU-kommisjonen gir dette de to storbyavisene et konkurransefortrinn, og anser denne måten å fordele støtten som ulovlig. Storbyavisenes bidragssats skal derfor senkes slik at den kommer på samme nivå som andre sammenlignbare aviser.

Storbyavisene har imidlertid særskilte kostnader som følge av konkurransesituasjonen i markedene de opererer i, og de må også oppfylle en del krav for å kunne betegnes som storbyavis. Avisene må utgis i enten Stockholm, Gøteborg eller Malmø, de må utgis syv dager i uken og ha en minimumsandel redaksjonelt innhold. Som kompensasjon for de ekstrautgifter disse kravene fører med seg skal storbyavisene derfor også kunne motta et ekstra beløp. Dette beløpet skal imidlertid ikke kunne utgjøre mer enn 40 prosent av avisenes netto ekstrakostnader, og taket for mottatt støtte skal senkes fra 63,9 millioner i 2009 til 45 millioner i 2016.

Andre aviser vil i hovedsak ikke bli berørt av endringene, bortsett fra gjennom innføringen av to nye regler knyttet til mottakelse av støtte; støtten skal ikke kunne utgjøre mer enn 40 prosent av totale kostnader for aviser som kommer ut ofte eller middels hyppig. Støtten til aviser som kommer ut sjelden skal ikke overstige 75 prosent. Avisene må hvert år gjøre rede for hvilke kostnader støtten har dekket.

Vil utjevne støtten

Argumentet for å endre storbyavisenes støtte er at dette vil utjevne konkurransen og utviske forskjellene mellom disse avisene og andre aviser med hyppige utgivelser. I tillegg vil endringene også gjøre støtten mer lokal. Professor i massemedieøkonomi, Karl Erik Gustafsson, sier til journalisten.se at EU-kommisjonen ikke liker at konsern som eier aviser som mottar svensk støtte også utgir aviser utenfor landets grenser, fordi dette kan påvirke konkurransen på det indre marked.

Konsekvenser for norsk støtte?

Selv om Norge ikke er medlem av EU, sier EØS-avtalens bestemmelser at all statsstøtte som kan påvirke handelen mellom EØS-land er forbudt. Støtteordninger som eksisterte før avtalen trådte i kraft godkjennes, men eventuelle endringer skal innmeldes og godkjennes av Eftas overvåkningsorgan ESA. Mediestøtteutvalget må derfor ta hensyn til EØS-avtalen i sine forslag til endringer av støtten, og det er ikke umulig at de svenske endringene også vil få konsekvenser for innretningen av den norske støtten. Utvalget skal levere sin rapport før nyttår.

Professor Erling Johan Hjelmeng ved Juridisk fakultet ved Universitetet i Oslo sier til Vox Publica at der man finner konkrete løsninger er det en viss presedens for at løsninger som aksepteres av Kommisjonen også setter standarden for ESA. Den norske støtten er ikke prøvd mot EØS-avtalens regler — foreløpig.

– Hvis den norske ordningen har lignende svakheter som det Kommisjonen opprinnelig påpekte med den svenske, er det ingen grunn til at dette vil bli vurdert annerledes etter EØS-avtalen, sier Hjelmeng.

I et svar til Stortingets familie- og kulturkomite i fjor, skriver Kulturdepartementet at det legger til grunn at regelverket for statsstøtte i EØS-avtalen ikke hindrer produksjonsstøtte til aviser. Men departementet presiserer også at pressestøtten ikke er blitt prøvd konkret mot statsstøttereglene. Videre framhever departementet på den positive siden for pressestøtten at Kommisjonen langt på vei har godtatt den svenske ordningen og begrunnelsen for den.

Bakgrunn for granskningen

EU-kommisjonens granskning av det svenske støttesystemet startet allerede i 2006. Dette året kom Presskommittén 2004, en komité som var nedsatt for å vurdere pressestøttesystemet og komme med forslag til hvordan det kunne utformes i fremtiden, med sin innstiling hvor den blant annet foreslo å øke støtten med 50-60 millioner kroner. EU godkjenner statsstøtteordninger som eksisterte før landet ble medlem av unionen, så lenge de ikke endres. Hvis de skal endres, må EU-kommisjonen godkjenne dem før endringene settes ut i livet. Den svenske regjeringen meldte derfor de planlagte endringene inn for Kommisjonen, og dette førte til at Kommisjonen igangsatte en granskning av støtten.

Gjenstand for debatt

Den svenske pressestøtten regnes som svært vellykket, og mange stiller seg skeptiske til at den nå skal legges om. Gustafsson mener at EU ikke vet hvordan avismarkedet i Sverige ser ut, og at de dermed ikke kan uttale seg om hvordan støtten best bør innrettes. Flere partier i regjeringen ønsker imidlertid å avskaffe støtten, og Socialdemokraterna har anklaget Moderaterna for å bruke EUs regler som et argument for å gjøre nettopp dette. Et viktig poeng for opposisjonen har også vært at Sverige nå har gitt fra seg sin egen bestemmelsesrett i dette spørsmålet. Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth har likevel hele tiden hevdet at pressestøtten skal bevares, og regjeringen har nå altså kommet til enighet med EU-kommisjonen om innretningen av støtten.

Mer om svensk pressestøtte:

• Regeringen.se: Presstödet
• Presstödsförordning

Leder for Hordaland Senterparti Steinulf Tungesvik var ikke i tvil etter debatten som fant sted i Tivoli på Det Akademiske Kvarter sist torsdag 29. april. Det var få tomme seter på Kvarteret, men så var heller ikke salen så stor, da Studentersamfunnet i Bergen tok opp det manglende EU-engasjementet blant norske politikere. Hvert parti stilte med en representant. Det har gått seksten år siden sist Norge tok stilling til medlemskap, og flere blant publikum mente det var på tide å ta opp spørsmålet på ny.

— Når blir det aktuelt for Arbeiderpartiet og Høyre å åpne for ny EU-debatt, lød et av spørsmålene fra salen.

Arbeiderpartiets Svein Roald Hansen turte ikke å si noe om når en slik debatt vil bli aktuell, men understreket at det trolig er uaktuelt med en folkeavstemning før ja-siden har et klart flertall på meningsmålingene.

Nikolai Astrup fra Høyre var enig, og la til at Arbeiderpartiet og Høyre bør ha flertall i Stortinget før spørsmålet om medlemskap blir reelt.

EU-panelet i Bergen (foto: Nora B. Paulsen)

Diskusjonen som i utgangspunktet skulle dreie seg om den manglende EU-debatten, skiftet raskt fokus til hvorvidt Norge bør bli medlem eller ikke. Panelet delte seg klart i to, der Høyre og Arbeiderpartiet representerte ja-siden, mens både Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet var skeptiske til medlemskap. Det er for øvrig stor splittelse innad i Venstre i medlemskapsdrøftingen.

— Som om Finnmark skulle stilt seg utenfor Stortinget

— EU er Norges nærmeste allierte og viktigste politiske samarbeidspartner. Vi har stilt oss utenfor, og dermed fraskrevet oss ansvar for utviklingen av kontinentet vi er en del av. Det er som om Finnmark skulle stilt seg utenfor Stortinget. EØS-avtalen er god og nødvendig, men ikke tilstrekkelig. Den gir oss ingen innflytelse på avgjørelser som blir tatt innad i EU, sa Astrup.

— La oss si det sånn da, at hvis du har lyst til å gå ut og spille håndball, men alle de andre guttene i gaten spiller fotball. Ja, da er du enten nødt til å bli med på fotball, eller stå alene og se på, sa Hansen. — Det er bedre med 1 prosent av stemmene enn å ikke ha stemmerett i det hele tatt!

Arbeiderpartiet mener videre at klimaproblemene, terrortrusselen og miljøutfordringene krever samarbeid mellom nasjonene. Som Europas rikeste land er Norge nødt til å ta ansvar for utviklingen av det europeiske kontinentet. Vi er dessuten for godt integrert i EU-samarbeidet og nyter for mange goder til at vi kan fortsette å være gratispassasjerer.

Mer makt til de store

I saken om EU er det sterke meninger i sving, og torsdag sa mange seg uenige i argumentene til Høyre og Arbeiderpartiet.

— Utviklingen i EU går mot økt sentralisering der de store medlemslandene øker sin makt på bekostning av de mindre. Grunnen til at det har vært så liten interesse for en debatt er at nei-siden har hatt et klart flertall på meningsmålingene de siste fem årene, sa Mona Høvset fra Kristelig Folkeparti.

— EU er ikke svaret på Norges problemer. Det er en fordel med tanke på Norges olje- og fiskeindustri at vi ikke er medlem. Fremskrittspartiet ser heller at EØS-avtalen endres for bedre å ivareta norske interesser, sa Morten Høglund, utenrikspolitisk talsmann i Frp.

Han la for øvrig til at EU som konstruksjon er en god ting med tanke på Europas tidligere krigshistorie.

— EU burde blitt tildelt fredsprisen! Men Europa blir ikke nødvendigvis mer fredelig om Norge innlemmes i unionen.

— EU er ingen interessant politisk kraft i verden

Steinulf Tungesvik mente det er unødvendig med en ny EU-debatt, og at det er udemokratisk å ta opp igjen spørsmålet når folket har sagt nei.

— Men det er jo seksten år siden?

— Ja, men det har ikke skjedd noe spennende siden den gang. EU er ingen interessant politisk kraft i verden, sa Tungesvik til Brostein etter debatten.

Til tross for at torsdagens debatten sporet av, var det i hovedsak enighet om at Norge ikke er klar for en ny debatt om medlemskap per dags dato.

— Man må skape en forståelse for hvordan EU påvirker norsk politikk. Problemet i dag er at diskusjonen har liten klangbunn blant det norske folk. Vi må bidra til å opplyse folket om hvilken sammenheng EU og Norge har. Først da blir det aktuelt med en reell debatt, avsluttet Arbeiderpartiets Svein Roald Hansen.

Artikkelen ble først publisert i nettavisen Brostein.

Allmennkringkasterne har, som Murdock viser, en stor mulighet til å omdefinere sin rolle. Men med sjansen følger også store hinder. I tillegg til teknologiske og økonomiske utfordringer, stiller politiske aktører seg i veien. For NRK, som hittil har fått relativt gode utviklingsmuligheter av hjemlige politikere, representerer EUs regler et hovedhinder på veien mot et omdefinert allmennkringkastingsoppdrag i en digital medieverden. For kan NRKs oppdrag overføres til internett? Hvordan skal det i så fall se ut? Bør det inkludere alt fra nett-tv og -radio og audiovisuelle arkiv, via diskusjonsforum og søkemaskiner, til spill og tekstbasert nyhets- og reportasjestoff? Og skal det lisensfinansieres?

EU som mediepolitisk aktør

Utover på 1990-tallet vokste EU fram som en sentral mediepolitisk aktør — også for Norge: Selv om oppmerksomheten har vært minimal i norsk offentlighet, er hjemlige medieaktører bundet av alle relevante reguleringer gjennom EØS-avtalen. EU behandler medier som tjenester. Det betyr at mediene er underlagt konkurransepolitikkens område, og styres av EU-kommisjonen etter markedsmessige hensyn. Lisensfinansiert allmennkringkasting blir i denne sammenheng et unntak. Den ødelegger den frie konkurransen, men tillates fordi den vurderes som sentral for hvert samfunns sosiale, kulturelle og demokratiske behov, som det heter.

Kommersielle fjernsynskanaler internasjonalt har opplevd annonsesvikt og hardere konkurranse de seneste årene. Samtidig henger spådommene om den digitale teknologiens store omveltningskraft over bransjen. Når offentlige allmennkringkastere samtidig har beholdt en sterk posisjon — og til og med utvidet sitt aktivitetsområde — har EU-kommisjonen vært instansen å gå til for kommersielle tilbydere. De opplever allmennkringkringkasternes lisensfinansiering som et urettferdig fortrinn. Over hele Vest-Europa har det derfor strømmet inn klager på konkurransevridning. Den danske medieforskeren Frands Mortensen har laget en kronologisk oversikt over disse klagesakene (lenke til PDF). Her hjemmefra har TV 2 protestert på NRKs reklamesalg via tekst-tv og internett.

Til tross for nøling og manglende avklaringer kan det hevdes at Kommisjonen har behandlet allmennkringkasting riktig så godt. Hvert land får selv definere hva allmennkringkasterne skal drive med, og populære program innrettet på å nå flest mulig kan inkluderes i oppdragene. Slik har det vært mulig for NRK å satse tungt på helgeunderholdning og store, dyre sportsarrangement. Men dette gjelder altså radio og fjernsyn. Når spørsmålet om internettjenester stilles, ser Kommisjonen ut til å skifte mening.

Kommisjonens holdning

Selv om flere av de aktuelle klagesakene ikke er avgjort, er det mulig å peke på noen tendenser i Kommisjonens holdning til regulering av mer eller mindre spede bidrag til en digital allmenning:

• Allmennkringkasterne tildeles en supplerende rolle på nettet: NRK kan programmere ”Først & Sist” på fredagskvelden i direkte konkurranse med TV2s sendeskjema. På nettet skal deres nye initiativ derimot begrense seg til å levere det kommersielle aktører holder seg unna.
• Enkelttjenester vurderes individuelt: Mens vi er vant til å tenke på allmennkringkasting som en helhet – for eksempel se en fjernsynskanal eller NRKs radiotilbud under ett – måles hver enkelt internettjeneste etter sin individuelle allmennkringkastingsverdi.
• Internettaktiviteter er vedheng til kringkasting: Nettet anerkjennes ikke som selvstendig plattform, velegnet til å bidra til å oppfylle NRKs oppdrag.

Implikasjonene for allmennkringkastingen

De foreløpige svarene er altså ikke særlig oppmuntrende for de som tillegger allmennkringkastingsinstitusjonene en sentral funksjon i framtiden. Kommisjonen viser ikke lenger en like positiv holdning til de lisensfinansierte institusjonene. Et konkret utslag er at NRK fikk påpakning for å drive et diskusjonsforum på nettet for generelle samfunnsspørsmål. Et hvert forum skal nemlig knyttes til et radio- eller fjernsynsprogram.

En annen konsekvens er at nye tjenester vurderes opp mot det som måtte eksistere av kommersielle tilbud. Da BBC ville lansere et omfattende nettsted med undervisningsmateriell rettet mot skoleelever, hjalp det lite med argument for at nettopp undervisning var en helt sentral del av institusjonens tradisjonelle oppdrag, og at det bare var naturlig å ta i bruk nye kommunikasjonskanaler som internettet. Den eneste måten Kommisjonen kunne godta initiativet på, var ved å holde det opp mot eksisterende kommersielle tilbud, og kreve at BBC bare supplerte disse.

Kommisjonen vil skape et felles europeisk marked med like vilkår. Problemet er altså at konkurransepolitikkens logikk tas inn på nye områder, slik at markedets område utvides. I samme slengen innskrenkes rommet for kulturpolitikk og nasjonale forskjeller. Allmennkringkastingens frisone utenfor konkurransepolitikken står altså i fare for å krympe i det digitale mediesystemet.

Mot en løsning?

Hinderet er imidlertid ikke uoverstigelig. Flere nasjonale regjeringer — blant annet den norske — har protestert, og understreket verdien av en dynamisk allmennkringkastingsdefinisjon. Bare slik er en rustet til å ta i bruk nye medieplattformers muligheter til å støtte samfunnsnyttige funksjoner, hevder de.

Saken mot NRK pendler fremdeles mellom EFTAs konkurransemyndighet og det norske kirke- og kulturdepartementet. Diskusjonen bidro nok til at NRKs oppdrag får en ny gjennomgang og spesifisering i en kommende stortingsmelding. Samtidig er det tegn som tyder på at Kommisjonen modererer sitt syn: I det pågående arbeidet med et nytt direktiv for den europeiske fjernsynsbransjen virker ikke lenger spørsmålet om lisensfinansierte internettjenester like betent – verken fra EU eller konkurrentenes side. Det gjenstår altså å se om partene blir enige — og om hva. Svaret vil få stor betydning både for den videre veien for NRK som lisensfinansiert mediehus, for kommersielle konkurrenters muligheter, og for en eventuell realisering av visjonen om en digital allmenning.