Skatt istedenfor TV-lisens: Erfaringer fra Finland

Finlands allmennkringkaster Yle finansieres av en egen skatt som erstattet TV-lisensen. Hvor godt har skattemodellen fungert siden innføringen i 2013? En analyse av erfaringene så langt.

Fra 1. janu­ar 2013 ble lisens­av­gif­ten (til­sva­ren­de den nors­ke NRK-lisen­sen) erstat­tet med en ny skatt – Yle-skat­ten – som kil­de til finan­sie­ring av den fins­ke all­menn­kring­kas­te­ren Yle. Den­ne artik­ke­len beskri­ver den nye finan­sie­rings­mo­del­len og hvor­dan den har fun­gert i de tre og et halvt åre­ne som er gått siden inn­fø­rin­gen. Det er en inno­va­tiv skatte­ord­ning, bygd på og til­pas­set fins­ke for­hold. Målet med den er å sik­re Yles uav­hen­gig­het og lang­sik­tig utvik­ling av kring­kas­te­rens innholdstjenester.

Bakgrunn: Reform var nødvendig

Yle ble tid­li­ge­re finan­siert av en lisens­av­gift (i Fin­land kalt TV-avgift) betalt av hus­hold­nin­ger og bedrif­ter som eide en fjern­syns­mot­ta­ker. Frem til 2007 fikk Yle også noen inn­tek­ter fra en kon­se­sjons­av­gift betalt av de kom­mer­si­el­le TV-sel­ska­pe­ne. Yle har ikke lov til å ha noe rekla­me eller sponsing.

Etter over­gan­gen til digi­talt bakke­nett i 2007 falt antal­let lisens­be­ta­le­re bety­de­lig. Til for­skjell fra de kom­mer­si­el­le TV-sel­ska­pe­ne had­de Yle valgt DVB-sys­te­met for teks­ting av sen­din­ger. Det skul­le gjø­re det mulig for seere å vel­ge hvil­ket språk de vil­le ha teks­tin­gen på: finsk, svensk, teks­ting for hør­sels­hem­me­de eller lyd­ba­sert teks­ting for syns­hem­me­de (syn­te­tisk lyd basert på tekst). Siden det ikke had­de vært noe pålegg om en ser­ti­fi­se­rings­pro­sess for deko­de­re, var det noen av deko­der­ne på mar­ke­det som ikke tak­let DVB-teks­te­ne. Folk pro­te­ster­te ved å si opp lisensen.

Ny inn­tekts­mo­dell for NRK?

  • Lisens­mo­del­len er under press. Også finan­sie­rin­gen av NRK kan bli endret
  • En eks­pert­grup­pe ledet av Tore Olaf Rim­mer­eid utre­der alter­na­ti­ve måter å finan­siere NRK på. Utred­nin­gen skal leve­res til Kul­tur­de­par­te­men­tet innen 1. juli
  • Den fins­ke skatte­mo­del­len er en av finan­sie­rings­mo­del­le­ne utval­get undersøker

De tek­nis­ke pro­ble­me­ne ble løst, men 85000 tap­te lisens­be­ta­le­re vend­te ikke til­ba­ke. Iste­den fort­sat­te ned­gan­gen i antall beta­len­de seere. I 2010 var det sam­le­de antal­let for­svun­ne lisens­be­ta­le­re oppe i over 100000 (5 pro­sent). Lisens­av­gif­ten skap­te ikke leng­re nok inn­tek­ter, og det ble klart at en ny modell måt­te fin­nes for å finan­siere Yle.

Pro­ses­sen med å fin­ne en erstat­ning for lisens­ord­nin­gen, som inn­til da had­de vært den fore­truk­ne model­len, var lang og vans­ke­lig. Det ble gjort av nød­ven­dig­het, men fare­ne under­veis i pro­ses­sen min­net oss på vis­dom­men i ord­ta­ket «if it is not bro­ken, don’t fix it». Da løs­nin­gen ble pre­sen­tert, vir­ket den nyten­ken­de og ble godt mot­tatt, selv om det var en skatte­ba­sert modell. Et avgjø­ren­de ele­ment var at finan­sie­rin­gen ble utfor­met for å være uav­hen­gig av regje­rin­gens beslut­nin­ger. Og akku­rat det­te poen­get har vist seg å stå sen­tralt også i praksis.

En skatt uten­for stats­bud­sjet­tet — med lov­fes­tet finansieringsnivå
Yle-skat­ten tråd­te i kraft 1. janu­ar 2013. Det er en skatt som ikke inn­går i for­hand­lin­ge­ne om stats­bud­sjet­tet, med lov­fes­te­de garan­ti­er for å sik­re Yles uav­hen­gig­het og finan­sie­rings­nivå, inklu­dert årli­ge øknin­ger for å kom­pen­se­re for økt kost­nads­nivå. De årli­ge jus­te­rin­ge­ne skal stå i for­hold til indek­ser for end­rin­ger i leve­kost­na­der (1/3) og lønn (2/3).

Yle-skat­ten kre­ves inn av skatte­myn­dig­he­te­ne. Mid­le­ne inn­tekts­fø­res tek­nisk via stats­fi­nan­se­ne, og stør­rel­sen på belø­pet som skal over­fø­res til det stat­li­ge fjern­syns- og radio­fon­det er lov­fes­tet (fon­det er alt­så plas­sert uten­for stats­bud­sjet­tet). Det sam­me belø­pet over­fø­res så vide­re til Yle, som beta­ler en mer­verdi­av­gift på 10 pro­sent (1).

Iste­den­for at alle hus­hold­nin­ger beta­ler den sam­me lisens­av­gif­ten (252,25 euro i 2012), med­fø­rer Yle-skat­ten at en enkelt­per­son beta­ler 0,68 pro­sent skatt av sine lønns- og kapi­tal­inn­tek­ter. Per­soner under 18 år og folk med lav inn­tekt (under ca 10300 euro i 2016) er fri­tatt. I 2016 er det laves­te belø­pet som kre­ves inn 70 euro (tid­li­ge­re 50 euro). Skat­ten har et tak på 143 euro (tid­li­ge­re 140 euro).(2)

Bedrif­ter med skatt­bar inn­tekt over 50000 euro beta­ler 140 euro pluss 0,35 pro­sent av den skatt­ba­re inn­tek­ten som over­skri­der 50000 euro, opp til et mak­si­malt nivå på 3000 euro. (2)

I 2013 ble 500 mil­lio­ner euro over­ført til Yle fra det stat­li­ge fjern­syns- og radio­fon­det. Etter at mer­verdi­av­gift var betalt satt Yle igjen med net­to 454,5 mil­lio­ner euro. I 2016 er netto­be­lø­pet 461,8 mil­lio­ner euro.

Figu­ren neden­for beskri­ver systemet:

Skisse av skattemodellen for finansiering av Yle.

Skis­se av skatte­mo­del­len for finan­sie­ring av Yle (klikk på bil­det for stør­re versjon).

Mens lisens­ord­nin­gen er en utbredt modell for finan­sie­ring av all­menn­kring­kas­ting, har hvert land sin sær­eg­ne måte å utfor­me ord­nin­gen på. I den nye model­len for Yle-skat­ten er man­ge av de tid­li­ge­re fins­ke kjenne­teg­ne­ne ved lisens­mo­del­len bevart. Det nye er i hoved­sak kil­den til finan­sie­ring, inn­kre­vin­gen av mid­ler og de spe­si­el­le lov­fes­te­de garan­ti­ene, som innen­for den­ne nye «orde­nen» ble ansett som nød­ven­dig for å garan­te­re at Yles redak­sjo­nel­le uav­hen­gig­het var beskyttet.

Uav­hen­gig­he­ten skul­le også garan­te­res av en for­stå­el­se mel­lom de poli­tis­ke par­ti­ene: Enhver frem­ti­dig stør­re end­ring i finan­sie­rin­gen av Yle skul­le være basert på et fel­les ini­tia­tiv fra alle par­ti­ene repre­sen­tert i par­la­men­tet, ikke på et ini­tia­tiv fra den sit­ten­de regjeringen.

Før avgjø­rel­sen ble tatt om å avskaf­fe lisens­av­gif­ten, ble Yle-skat­ten pre­sen­tert for EU-tje­neste­menn, som kon­klu­der­te med at skat­ten var å anse som såkalt eksis­te­ren­de stats­støt­te. Der­med var det ikke behov for å noti­fi­se­re den.

De første årene: Kansellering av årlige justeringer to ganger

I tråd med lov­for­mu­le­rin­ge­ne om årlig jus­te­ring for økt kost­nads­nivå, ble ansla­get over Yles inn­tek­ter jus­tert opp med 1,6 pro­sent i 2014. Men i mars 2014 bestem­te de par­la­men­ta­ris­ke leder­ne for alle par­ti­ene at det i 2015 – som et unn­tak – ikke vil­le bli noen indeks-basert økning. Loven ble mid­ler­ti­dig end­ret ved å føye til en for­mu­le­ring om at det som sto om årli­ge jus­te­rin­ger ikke vil­le gjel­de for 2015.

Et vik­tig aspekt her er at det­te ikke ble gjort på regje­rin­gens ini­tia­tiv. Regje­rin­gen sør­get bare for å gjen­nom­føre lov­end­rin­gen som kan­sel­ler­te øknin­gen. Selv om det­te sat­te spørs­måls­tegn ved om model­len var bære­kraf­tig, var det ingen indi­ka­sjo­ner på and­re årsa­ker til avgjø­rel­sen enn Fin­lands øko­no­mis­ke kri­se – og at poli­ti­ker­ne til­pas­set seg den poli­tis­ke vir­ke­lig­he­ten. For Yle betyd­de det­te at inn­spa­rin­ger og ned­skjæ­rin­ger ble nød­ven­dig, og et antall ansat­te ble oppsagt.

Skulptur utenfor Yles hovedkontor i Helsingfors.

Lisens eller skatt, hva er best? Skulp­tur uten­for Yles hoved­kon­tor i Helsingfors.

I mai 2015 tok den nye regje­rin­gen ledet av Juha Sipilä over. Den bestem­te at en par­la­men­ta­risk arbeids­grup­pe skul­le utre­de Yles opp­drag og finan­sie­ring. Grup­pen ble opp­nevnt 30. okto­ber 2015, og er ven­tet å avgi sin rap­port innen 30. juni 2016.

Alle­re­de tid­lig på høs­ten 2015 fore­slo like­vel den nye regje­rin­gen end­rin­ger i til­knyt­ning til Yle-skat­ten. Fire oppo­si­sjons­par­ti­er pro­te­ster­te mot regje­rin­gen og dens lov­for­slag om mid­ler­ti­dig kan­sel­le­ring av øknin­gen i ansla­get til fon­det for finan­sie­ring av Yle for 2016. Loven ble ved­tatt, men det gjen­står å se hva det ende­li­ge utfal­let blir av to and­re end­rin­ger fore­slått av regje­rin­gen: Å flyt­te inn­tek­te­ne fra Yle-skat­ten for­melt inn i ram­men for stats­fi­nan­se­ne; og en plan om å drop­pe den årli­ge inn­tekts­øk­nin­gen også i åre­ne 2017–2019.

Analyse: Erfaringene med Yle-skatten

Når en sam­men­lig­ner lisens­ord­nin­gen med den fins­ke Yle-skat­ten, er det verdt å hus­ke at lisens­mo­del­len hel­ler ikke var pro­blem­fri. Selv om det var Yles for­valt­nings­råd (valgt av par­la­men­tet) som tok ini­tia­tiv til og fore­slo øknin­ger i lisens­av­gif­ten, ble den ende­li­ge avgjø­rel­sen tatt av regje­rin­gen. Det fore­kom noen få gan­ger at regje­rin­gen sig­na­li­ser­te at et for­slag til økning av lisens­av­gif­ten ikke vil­le bli god­kjent, noe som ledet til at for­valt­nings­rå­det drop­pet saken. Like­vel, den poli­tis­ke debat­ten fant sted i forvaltningsrådet.

I åre­ne med lisens­ord­ning var den mest utbred­te bekym­rin­gen ved tan­ke på en over­gang til en skatte­ba­sert modell at Yle da skul­le bli mer avhen­gig av regje­rin­gen, og at både inn­tekts­ni­vå­et og den redak­sjo­nel­le uav­hen­gig­he­ten vil­le bli truet.

I den nye fins­ke ver­sjo­nen av skatte­mo­del­len ble det gjort sto­re anstren­gel­ser for å eli­mi­ne­re sli­ke risi­ko­er. Den eksis­te­ren­de model­len ga et godt grunn­lag for det­te, med en sty­rings­struk­tur der Yles høy­es­te beslut­nings­or­gan, for­valt­nings­rå­det, vel­ges av par­la­men­tet (3) og er utfor­met for å være repre­sen­ta­tivt, og innen­for en poli­tisk tra­di­sjon der alle vik­ti­ge avgjø­rel­ser om Yle skal fat­tes ved enstem­mig­het mel­lom alle de poli­tis­ke partiene.

Nivå­et på inn­tek­te­ne som kre­ves inn i form av Yle-skatt kan let­te­re hol­des på et sta­bilt nivå enn til­fel­le var i Fin­land under lisens­ord­nin­gen. Nivå­et på Yle-skatte­inn­tek­te­ne kan jus­te­res gjen­nom små tek­nis­ke end­rin­ger i loven om Yle-skat­ten (ved å jus­te­re den ned­re og/eller øvre gren­sen på skatten).

Det er en utbredt opp­fat­ning at nivå­et på mid­le­ne som bevil­ges til all­menn­kring­kas­ting gene­relt er mind­re utsatt i en lisens­mo­dell enn i en hvil­ken som helst skatte­mo­dell. Det er for­di det antas at det i en skatte­mo­dell er fare for at sta­ten vil kut­te i bevilg­nin­ge­ne og bru­ke skatte­inn­tek­te­ne til and­re for­mål. I det fins­ke eksemp­let er det to aspek­ter som bør tas i betraktning:

1. Loven: Ved intro­duk­sjo­nen av Yle-skat­ten ble loven om det stat­li­ge fjern­syns- og radio­fon­det end­ret slik at garan­ti­er ble gitt (men ikke holdt) om nivå­et på mid­le­ne som skul­le bevil­ges. Loven fast­sat­te stør­rel­sen på belø­pet som bevil­ges (på et til­strek­ke­lig nivå) og også for­me­len for hvor­dan de årli­ge jus­te­rin­ge­ne bereg­nes. Med lisens­mo­del­len had­de det vært årli­ge øknin­ger av lisens­av­gif­ten på grunn­lag av det sam­me prin­sip­pet i åre­ne 2005–2012, men de var basert på avta­ler og ga ingen garan­ti om stør­rel­sen på inntektene.

2. Den poli­tis­ke vir­ke­lig­he­ten: De øko­no­mis­ke ned­gangs­ti­de­ne i Fin­land for­and­ret bil­det. Poli­ti­ker­ne øns­ket ikke å for­sva­re en økning i bevilg­nin­ge­ne til Yle sam­ti­dig som det f.eks. måt­te kut­tes i støt­ten til barne­fa­mi­li­er og and­re vel­ferds­ord­nin­ger. Øknin­gen av bevilg­nin­ge­ne til Yle kun­ne imid­ler­tid ha blitt drop­pet uan­sett om sys­te­met var en lisens­mo­dell eller en skatte­mo­dell. Like­vel kan det ha vir­ket mer natur­lig i sam­band med skattemodellen.

Blant de posi­ti­ve side­ne ved Yle-skat­ten som modell er det også verdt å nev­ne at:

  • Det er slutt på å lure seg unna å beta­le lisensen
  • Par­la­men­tet bestem­mer over bevilg­nin­ge­ne til sta­tens fjern­syns- og radiofond
  • Nivå­et på de inn­kre­ve­de skatte­inn­tek­te­ne er rela­tivt lett å styre
  • Inn­kre­vings­kost­na­de­ne er lavere
  • Alene­bo­en­de beta­ler mind­re enn før, par beta­ler litt mer
  • Over en mil­lion hus­hold­nin­ger beta­ler mind­re enn før (men sto­re hus­hold­nin­ger der man­ge per­soner har inn­tek­ter kan måt­te beta­le klart mer enn før)
  • Sys­te­met blir gene­relt sett som rett­fer­dig (folk med lav inn­tekt får unn­tak eller må beta­le mindre)
  • Når nes­ten alle beta­ler, opp­le­ver folk eier­skap til Yle. Hind­re­ne mot å kon­tak­te Yle ser ut til å være lavere.

Posi­ti­ve sider ved lisens­mo­del­len som er gått tapt:

  • Lisens­av­gif­ten var ikke kob­let til stats­bud­sjet­tet eller stats­fi­nan­se­ne på noen måte. Med Yle-skat­ten er det en tek­nisk kobling
  • Med lisens­mo­del­len betal­te folk 1–12 måne­der på for­skudd. Med omleg­gin­gen til Yle-skat­ten opp­sto det et engangs­pro­blem med et lik­vi­di­tets­gap. Det ble løst ved at Yle tok opp et banklån
  • Lisens­be­ta­le­re had­de en opp­le­vel­se av å være «bru­ker», mens skatte­be­ta­le­re har en opp­le­vel­se av uunn­gåe­lig tvang.

Konklusjon

Den fins­ke Yle-skat­ten ble utfor­met for å gi bære­kraf­ti­ge garan­ti­er for inn­tekts­ni­vå­et og beskyt­tel­se av all­menn­kring­kas­te­rens uav­hen­gig­het. Det er vans­ke­lig å se hvor­dan garan­ti­ene kun­ne ha vært ster­ke­re. Like­vel har vi sett at loven er blitt end­ret to gan­ger, og at målet om et sik­kert nivå på finan­sie­rin­gen der­med ikke har blitt opp­fylt som tilsiktet.

Den eksis­te­ren­de situa­sjo­nen og tra­di­sjo­nen for øvrig når det gjel­der sty­ring av all­menn­kring­kas­ting påvir­ker også hvor godt egnet et sys­tem er for en ansvar­lig over­gang til en skatte­mo­dell. Par­la­men­tet har hatt en ster­ke­re rol­le i all­menn­kring­kas­tin­gen i Fin­land enn i de fles­te and­re land. Det­te banet vei for det som muli­gens var en for­nuf­tig løs­ning i Fin­land, når en tar i betrakt­ning at lisens­mo­del­len ikke leng­re fungerte. 

Det gjen­står å se hvor­vidt de lov­fes­te­de garan­ti­ene om et sik­kert inn­tekts­nivå vil hol­de i frem­ti­den, etter at den årli­ge jus­te­rin­gen av inn­tekts­ni­vå­et alle­re­de har blitt kan­sel­lert to gan­ger. Det­te vil avhen­ge av for­sla­ge­ne den par­la­men­ta­ris­ke arbeids­grup­pen skal pre­sen­te­re i juni, og av hvor­vidt grup­pen kan videre­føre tra­di­sjo­nen med enstem­mi­ge avgjø­rel­ser. I det lan­ge løp vil det også avhen­ge av de frem­ti­di­ge øko­no­mis­ke rea­li­te­te­ne i Finland.

Referanser

(1) Lov om det stat­li­ge fjern­syns- og radio­fon­det (745/1998) inklu­dert end­rin­ger (475/2012).

(2) En ny lov om Yle-skat­ten tråd­te i kraft 1. janu­ar 2013 (484/2012).

(3) Lov om Yle, Rund­ra­dion Ab (1380/1993)

End­rin­ger ble også gjort i en rek­ke skattelover.

TEMA

A

llmennk
ringkas
ting

62 ARTIKLER FRA VOX PUBLICA

FLERE KILDER - FAKTA - KONTEKST

INGEN KOMMENTARER

KOMMENTÉR

Comments are closed.

til toppen