Skatt istedenfor TV-lisens: Erfaringer fra Finland

Fra 1. jan­u­ar 2013 ble lisen­savgiften (tilsvarende den norske NRK-lisensen) erstat­tet med en ny skatt – Yle-skat­ten – som kilde til finan­sier­ing av den finske all­mennkringkasteren Yle. Denne artikke­len beskriv­er den nye finan­sier­ingsmod­ellen og hvor­dan den har fungert i de tre og et halvt årene som er gått siden inn­førin­gen. Det er en inno­v­a­tiv skat­te­ord­ning, bygd på og tilpas­set finske forhold. Målet med den er å sikre Yles uavhengighet og langsik­tig utvikling av kringkasterens innholdstjenester.

Bakgrunn: Reform var nødvendig

Yle ble tidligere finan­siert av en lisen­savgift (i Fin­land kalt TV-avgift) betalt av hush­old­ninger og bedrifter som eide en fjern­syns­mot­tak­er. Frem til 2007 fikk Yle også noen inntek­ter fra en kons­esjon­savgift betalt av de kom­mer­sielle TV-sel­skapene. Yle har ikke lov til å ha noe reklame eller sponsing.

Etter over­gan­gen til dig­i­talt bakkenett i 2007 falt antallet lisens­be­talere bety­delig. Til forskjell fra de kom­mer­sielle TV-sel­skapene hadde Yle val­gt DVB-sys­temet for tek­st­ing av sendinger. Det skulle gjøre det mulig for seere å velge hvilket språk de ville ha tek­stin­gen på: fin­sk, sven­sk, tek­st­ing for hørselshemmede eller lyd­basert tek­st­ing for syn­shemmede (syn­tetisk lyd basert på tekst). Siden det ikke hadde vært noe pålegg om en ser­ti­fis­er­ing­spros­ess for dekodere, var det noen av dekoderne på markedet som ikke tak­let DVB-tek­stene. Folk pro­test­erte ved å si opp lisensen.

De tekniske prob­lemene ble løst, men 85000 tapte lisens­be­talere vendte ikke tilbake. Ist­e­den fort­sat­te nedgan­gen i antall betal­ende seere. I 2010 var det sam­lede antallet forsvunne lisens­be­talere oppe i over 100000 (5 pros­ent). Lisen­savgiften skapte ikke lengre nok inntek­ter, og det ble klart at en ny mod­ell måtte finnes for å finan­siere Yle.

Pros­essen med å finne en erstat­ning for lisen­sor­d­nin­gen, som inntil da hadde vært den fore­trukne mod­ellen, var lang og vanske­lig. Det ble gjort av nød­vendighet, men farene under­veis i pros­essen min­net oss på vis­dom­men i ord­taket “if it is not bro­ken, don’t fix it”. Da løs­nin­gen ble pre­sen­tert, vir­ket den nytenk­ende og ble godt mot­tatt, selv om det var en skat­te­basert mod­ell. Et avgjørende ele­ment var at finan­sierin­gen ble utformet for å være uavhengig av reg­jerin­gens beslut­ninger. Og akku­rat dette poenget har vist seg å stå sen­tralt også i praksis.

En skatt uten­for stats­bud­sjet­tet — med lovfestet finansieringsnivå
Yle-skat­ten trådte i kraft 1. jan­u­ar 2013. Det er en skatt som ikke inngår i forhan­dlin­gene om stats­bud­sjet­tet, med lovfest­ede garantier for å sikre Yles uavhengighet og finan­sier­ingsnivå, inklud­ert årlige økninger for å kom­pensere for økt kost­nad­snivå. De årlige jus­terin­gene skal stå i forhold til indekser for endringer i lev­ekost­nad­er (1/3) og lønn (2/3).

Yle-skat­ten kreves inn av skat­te­myn­dighetene. Mid­lene inntek­ts­føres teknisk via stats­fi­nansene, og stør­relsen på beløpet som skal over­føres til det statlige fjern­syns- og radio­fondet er lovfestet (fondet er alt­så plassert uten­for stats­bud­sjet­tet). Det samme beløpet over­føres så videre til Yle, som betaler en merver­diavgift på 10 pros­ent (1).

Ist­e­den­for at alle hush­old­ninger betaler den samme lisen­savgiften (252,25 euro i 2012), med­før­er Yle-skat­ten at en enkelt­per­son betaler 0,68 pros­ent skatt av sine lønns- og kap­i­tal­in­ntek­ter. Per­son­er under 18 år og folk med lav inntekt (under ca 10300 euro i 2016) er fri­tatt. I 2016 er det laveste beløpet som kreves inn 70 euro (tidligere 50 euro). Skat­ten har et tak på 143 euro (tidligere 140 euro).(2)

Bedrifter med skat­tbar inntekt over 50000 euro betaler 140 euro pluss 0,35 pros­ent av den skat­tbare inntek­ten som over­skrid­er 50000 euro, opp til et mak­si­malt nivå på 3000 euro. (2)

I 2013 ble 500 mil­lion­er euro over­ført til Yle fra det statlige fjern­syns- og radio­fondet. Etter at merver­diavgift var betalt satt Yle igjen med net­to 454,5 mil­lion­er euro. I 2016 er net­to­beløpet 461,8 mil­lion­er euro.

Fig­uren neden­for beskriv­er systemet:

Skisse av skat­te­mod­ellen for finan­sier­ing av Yle (klikk på bildet for større versjon).

Mens lisen­sor­d­nin­gen er en utbredt mod­ell for finan­sier­ing av all­mennkringkast­ing, har hvert land sin særeg­ne måte å utforme ord­nin­gen på. I den nye mod­ellen for Yle-skat­ten er mange av de tidligere finske kjen­neteg­nene ved lisens­mod­ellen bevart. Det nye er i hov­ed­sak kilden til finan­sier­ing, innkrevin­gen av midler og de spe­sielle lovfest­ede garantiene, som innen­for denne nye “orde­nen” ble ansett som nød­vendig for å garan­tere at Yles redak­sjonelle uavhengighet var beskyttet.

Uavhengigheten skulle også garan­teres av en forståelse mel­lom de poli­tiske par­tiene: Enhver frem­tidig større endring i finan­sierin­gen av Yle skulle være basert på et felles ini­tia­tiv fra alle par­tiene rep­re­sen­tert i par­la­mentet, ikke på et ini­tia­tiv fra den sit­tende regjeringen.

Før avgjørelsen ble tatt om å avskaffe lisen­savgiften, ble Yle-skat­ten pre­sen­tert for EU-tjen­este­menn, som kon­klud­erte med at skat­ten var å anse som såkalt eksis­terende statsstøtte. Dermed var det ikke behov for å noti­fis­ere den.

De første årene: Kansellering av årlige justeringer to ganger

I tråd med lov­for­mu­lerin­gene om årlig jus­ter­ing for økt kost­nad­snivå, ble anslaget over Yles inntek­ter justert opp med 1,6 pros­ent i 2014. Men i mars 2014 bestemte de par­la­men­tariske led­erne for alle par­tiene at det i 2015 – som et unntak – ikke ville bli noen indeks-basert økn­ing. Loven ble midler­tidig endret ved å føye til en for­mu­ler­ing om at det som sto om årlige jus­teringer ikke ville gjelde for 2015.

Et vik­tig aspekt her er at dette ikke ble gjort på reg­jerin­gens ini­tia­tiv. Reg­jerin­gen sør­get bare for å gjen­nom­føre loven­drin­gen som kansellerte øknin­gen. Selv om dette sat­te spørsmål­stegn ved om mod­ellen var bærekraftig, var det ingen indikasjon­er på andre årsak­er til avgjørelsen enn Fin­lands økonomiske krise – og at poli­tik­erne tilpas­set seg den poli­tiske virke­ligheten. For Yle bety­dde dette at innsparinger og ned­skjæringer ble nød­vendig, og et antall ansat­te ble oppsagt.

Foto: Art­tu Sil­vast cbna

Lisens eller skatt, hva er best? Skulp­tur uten­for Yles hov­ed­kon­tor i Helsingfors.

I mai 2015 tok den nye reg­jerin­gen ledet av Juha Sip­ilä over. Den bestemte at en par­la­men­tarisk arbei­ds­gruppe skulle utrede Yles opp­drag og finan­sier­ing. Grup­pen ble opp­nevnt 30. okto­ber 2015, og er ven­tet å avgi sin rap­port innen 30. juni 2016.

Allerede tidlig på høsten 2015 fores­lo likev­el den nye reg­jerin­gen endringer i tilknyt­ning til Yle-skat­ten. Fire oppo­sisjon­sparti­er pro­test­erte mot reg­jerin­gen og dens lov­forslag om midler­tidig kansel­ler­ing av øknin­gen i anslaget til fondet for finan­sier­ing av Yle for 2016. Loven ble ved­tatt, men det gjen­står å se hva det endelige utfal­l­et blir av to andre endringer fores­lått av reg­jerin­gen: Å fly­tte inntek­tene fra Yle-skat­ten formelt inn i ram­men for stats­fi­nansene; og en plan om å droppe den årlige inntek­t­søknin­gen også i årene 2017–2019.

Analyse: Erfaringene med Yle-skatten

Når en sam­men­lign­er lisen­sor­d­nin­gen med den finske Yle-skat­ten, er det verdt å huske at lisens­mod­ellen heller ikke var prob­lem­fri. Selv om det var Yles for­valt­ningsråd (val­gt av par­la­mentet) som tok ini­tia­tiv til og fores­lo økninger i lisen­savgiften, ble den endelige avgjørelsen tatt av reg­jerin­gen. Det forekom noen få ganger at reg­jerin­gen sig­nalis­erte at et forslag til økn­ing av lisen­savgiften ikke ville bli god­kjent, noe som ledet til at for­valt­ningsrådet drop­pet sak­en. Likev­el, den poli­tiske debat­ten fant sted i forvaltningsrådet.

I årene med lisen­sor­d­ning var den mest utbredte bekym­rin­gen ved tanke på en over­gang til en skat­te­basert mod­ell at Yle da skulle bli mer avhengig av reg­jerin­gen, og at både inntek­t­snivået og den redak­sjonelle uavhengigheten ville bli truet.

I den nye finske ver­sjo­nen av skat­te­mod­ellen ble det gjort store anstren­gelser for å elim­inere slike risiko­er. Den eksis­terende mod­ellen ga et godt grunnlag for dette, med en styringsstruk­tur der Yles høyeste beslut­ning­sor­gan, for­valt­ningsrådet, velges av par­la­mentet (3) og er utformet for å være rep­re­sen­ta­tivt, og innen­for en poli­tisk tradis­jon der alle vik­tige avgjørelser om Yle skal fattes ved enstem­mighet mel­lom alle de poli­tiske partiene.

Nivået på inntek­tene som kreves inn i form av Yle-skatt kan let­tere holdes på et sta­bilt nivå enn til­felle var i Fin­land under lisen­sor­d­nin­gen. Nivået på Yle-skat­tein­ntek­tene kan jus­teres gjen­nom små tekniske endringer i loven om Yle-skat­ten (ved å jus­tere den nedre og/eller øvre grensen på skatten).

Det er en utbredt opp­fat­ning at nivået på mid­lene som bevilges til all­mennkringkast­ing generelt er min­dre utsatt i en lisens­mod­ell enn i en hvilken som helst skat­te­mod­ell. Det er for­di det antas at det i en skat­te­mod­ell er fare for at stat­en vil kutte i bevil­gnin­gene og bruke skat­tein­ntek­tene til andre for­mål. I det finske eksem­plet er det to aspek­ter som bør tas i betraktning:

1. Loven: Ved intro­duk­sjo­nen av Yle-skat­ten ble loven om det statlige fjern­syns- og radio­fondet endret slik at garantier ble gitt (men ikke holdt) om nivået på mid­lene som skulle bevilges. Loven fast­sat­te stør­relsen på beløpet som bevilges (på et tilstrekke­lig nivå) og også forme­len for hvor­dan de årlige jus­terin­gene bereg­nes. Med lisens­mod­ellen hadde det vært årlige økninger av lisen­savgiften på grunnlag av det samme prin­sip­pet i årene 2005–2012, men de var basert på avtaler og ga ingen garan­ti om stør­relsen på inntektene.

2. Den poli­tiske virke­ligheten: De økonomiske nedgangsti­dene i Fin­land foran­dret bildet. Poli­tik­erne øns­ket ikke å forsvare en økn­ing i bevil­gnin­gene til Yle sam­tidig som det f.eks. måtte kuttes i støt­ten til barne­fam­i­li­er og andre velferd­sor­d­ninger. Øknin­gen av bevil­gnin­gene til Yle kunne imi­dler­tid ha blitt drop­pet uansett om sys­temet var en lisens­mod­ell eller en skat­te­mod­ell. Likev­el kan det ha vir­ket mer naturlig i sam­band med skattemodellen.

Blant de pos­i­tive sidene ved Yle-skat­ten som mod­ell er det også verdt å nevne at:

• Det er slutt på å lure seg unna å betale lisensen
• Par­la­mentet bestem­mer over bevil­gnin­gene til statens fjern­syns- og radiofond
• Nivået på de innkrevede skat­tein­ntek­tene er rel­a­tivt lett å styre
• Innkrevingskost­nadene er lavere
• Aleneboende betaler min­dre enn før, par betaler litt mer
• Over en mil­lion hush­old­ninger betaler min­dre enn før (men store hush­old­ninger der mange per­son­er har inntek­ter kan måtte betale klart mer enn før)
• Sys­temet blir generelt sett som ret­tfer­dig (folk med lav inntekt får unntak eller må betale mindre)
• Når nesten alle betaler, opplever folk eier­skap til Yle. Hin­drene mot å kon­tak­te Yle ser ut til å være lavere.

Pos­i­tive sider ved lisens­mod­ellen som er gått tapt:

• Lisen­savgiften var ikke koblet til stats­bud­sjet­tet eller stats­fi­nansene på noen måte. Med Yle-skat­ten er det en teknisk kobling
• Med lisens­mod­ellen betalte folk 1–12 måned­er på forskudd. Med omleg­gin­gen til Yle-skat­ten opp­sto det et engang­sprob­lem med et lik­viditets­gap. Det ble løst ved at Yle tok opp et banklån
• Lisens­be­talere hadde en opplevelse av å være “bruk­er”, mens skat­te­be­talere har en opplevelse av uun­ngåelig tvang.

Konklusjon

Den finske Yle-skat­ten ble utformet for å gi bærekraftige garantier for inntek­t­snivået og beskyt­telse av all­mennkringkasterens uavhengighet. Det er vanske­lig å se hvor­dan garantiene kunne ha vært sterkere. Likev­el har vi sett at loven er blitt endret to ganger, og at målet om et sikkert nivå på finan­sierin­gen dermed ikke har blitt opp­fylt som tilsiktet.

Den eksis­terende situ­asjo­nen og tradis­jo­nen for øvrig når det gjelder styring av all­mennkringkast­ing påvirk­er også hvor godt egnet et sys­tem er for en ans­varlig over­gang til en skat­te­mod­ell. Par­la­mentet har hatt en sterkere rolle i all­mennkringkastin­gen i Fin­land enn i de fleste andre land. Dette banet vei for det som muli­gens var en for­nuftig løs­ning i Fin­land, når en tar i betrak­t­ning at lisens­mod­ellen ikke lengre fungerte. 

Det gjen­står å se hvorvidt de lovfest­ede garantiene om et sikkert inntek­t­snivå vil holde i fremti­den, etter at den årlige jus­terin­gen av inntek­t­snivået allerede har blitt kansellert to ganger. Dette vil avhenge av forsla­gene den par­la­men­tariske arbei­ds­grup­pen skal pre­sen­tere i juni, og av hvorvidt grup­pen kan videre­føre tradis­jo­nen med enstem­mige avgjørelser. I det lange løp vil det også avhenge av de frem­tidi­ge økonomiske realitetene i Finland.

Referanser

(1) Lov om det statlige fjern­syns- og radio­fondet (745/1998) inklud­ert endringer (475/2012).

(2) En ny lov om Yle-skat­ten trådte i kraft 1. jan­u­ar 2013 (484/2012).

(3) Lov om Yle, Run­dra­dion Ab (1380/1993)

Endringer ble også gjort i en rekke skattelover.