Til å være et offentlig utvalg født i avsnitt 16.6.4, nesten bakerst i en stortingsmelding som handlet mest om NRK, har Mediemangfoldsutvalget fått en god del oppmerksomhet. Særlig kom oppmerksomheten fordi oppdragsgiver i Kulturdepartementet sendte et tilleggsmandat som førte til en egen delutredning om kommersiell allmennkringkasting på tv. Den kom i oktober i fjor. Siden da har mange gitt uttrykk for venting – både mediebransjen, politikere på Stortinget, og regjeringen. Nå er hovedutredningen presentert.
Sentralt i mandatet var vurderingen av hvordan statens økonomiske virkemiddelapparat bør innrettes, som det heter. Utvalget foreslår en rekke justeringer av eksisterende virkemidler, og en rekke nye. Av de som berører nyhetsmedier generelt er de viktigste:
- Utvidelse av momsfritaket til å gjelde også såkalte smale nyhetsmedier, og enkeltartikler
- Endring av produksjonstilskuddet, særlig for å styrke lokale medier
- Tidsbegrenset fritak for arbeidsgiveravgift for nyhetsbaserte norske medieselskap
- Forsøk med tilskudd til nyhetsmedier som er gratis for brukerne
- Egne ordninger for støtte til innovasjon og til samfunnsviktig journalistikk
I tillegg kommer justeringer av flere mindre ordninger, samt forslag som angår andre politikkområder – fra bibliotek og næring til forskning og utdanning.
Mediemangfoldsutvalget
- Artikkelforfatteren er et av medlemmene i Mediemangfoldsutvalget
- Utvalget ble ledet av Knut Olav Åmås
- Utvalgets rapport ble presentert 7. mars 2017.
Disse forslagene baserer seg på en analyse av en mediesituasjon preget av gjennomgripende digitalisering, forretningsmodeller under press, og informasjonsoverflod. Men bak der igjen ligger en vurdering av hva statens mål for mediemangfoldet bør være.
Hva er mediemangfold?
Det er mulig å argumentere for at mediemangfold er et gode i seg selv, men i norsk og europeisk mediepolitisk sammenheng er tanken at mangfoldet er en forutsetning for ytringsfrihet. Mediemangfold bidrar til å gjøre det mulig for oss å forme våre meninger basert på varierte informasjonskilder. Og det trenger vi for å ha et velfungerende demokrati. En slik forståelse ligger til grunn for arbeidet med Grunnlovens §100 om ytringsfrihet. Forståelsen rimer også godt med formuleringen av de faktiske mediepolitiske målene i dag. Mediemangfold er altså ikke egentlig et mål i seg selv, men et middel eller et steg på veien for å sikre reell ytringsfrihet.
Hvis en blar i tidligere offentlige utredninger om mediemangfold vil en se at de handler om to ting: eierskap og medieinnhold. NOU-en “Mangfold i media” fra 1995 har undertittel Om eierkonsentrasjon i massemedia, og ble levert av Eierskapsutvalget. Et ferskere eksempel er “Lett å komme til orde, vanskelig å bli hørt – en moderne mediestøtte”, som inntil nå var den ferskeste gjennomgangen av pressestøtten i Norge. Der heter det at “mangfoldsbegrepet er tosidig og gjelder både mangfold i innhold (innholdsmangfold) og mangfold i eierskap (eiermangfold)” (NOU 2010: 14, kapittel 3.4).
Hvordan sikre at vi har mangfoldig medieinnhold — og at det når fram til brukerne?
Diskusjonene handler derfor om typer eiere og finansieringsformene mediene deres har, og om ulike faktorer som kan påvirke det disse mediene produserer og formidler. Tanken har vært at mangfold i begge disse to leddene er av det gode. Samtidig er det ikke gitt at det ene fører til det andre – altså at eiermangfold fører til innholdsmangfold. Likevel er det her debatten har befunnet seg. Satt på spissen ville en vært fornøyd med tingenes tilstand hvis det var mangfold på plass blant medieeierne, og i det som ble laget av nyhets- og aktualitetsstoff.
Borgerne, eller brukerne, har altså vært fraværende fra mediemangfoldsdiskusjoner. Vi som faktisk skal bruke informasjonsfriheten til å gjøre oss opp meninger, slik at vi kan delta i styringen av samfunnet, er ikke med. Om mangfoldet ble mottatt eller ikke, det har diskusjonene rett og slett ikke forholdt seg til.
Det er mange grunner til det. En åpenbar grunn er at det er vanskelig å se for seg en regulering i mottakerleddet som ikke griper langt inn i privatsfæren. I A Clockwork Orange, tvinges hovedkarakteren Alex til å se ekstreme voldsfilmer som et ledd i en eksperimentell behandling. Det er ikke slike bilder en ønsker at lesere av norske offentlige utredninger skal se for seg.
Borgerne inn i mediemangfoldsdiskusjonen
Men det er mulig å være opptatt av hvordan innholdsmangfoldet brukes, uten å underskrive på illegitim regulering. Det har Mediemangfoldsutvalget forsøkt på. I svaret på hva staten bør satse på som mål for mediemangfold, foreslås følgende formulering:
“Med sikte på å fremme en felles, åpen og opplyst offentlig samtale, bør staten legge til rette for at alle borgere kan bruke et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier.”
En slik tilnærming til mediemangfold krever stadig regulering på innholdsnivå, men det avgjørende er om dette innholdet blir brukt.
Tanken om å gi oppmerksomhet til den faktiske effekten av mangfold på denne måten er ikke noe utvalget har tatt ut av løse luften. Medieforskere har siden omkring årtusenskiftet vært opptatt av det som på engelsk kalles exposure diversity, som et tredje ledd av mangfold – etter avsender- og innholdsmangfold.
Amerikanske Philip Napoli og nederlandske Natali Helberger er to av akademikerne som har arbeidet mest med dette. I det siste er tanken også plukket opp av medieregulatorer, for eksempel av britiske Ofcom, som legger bruksmålinger til grunn for sine vurderinger av mediemangfold. På et mer generelt plan har også den ferske svenske offentlige medieutredningen et uttalt borgerperspektiv.
Det finnes ingen etablert norsk oversettelse av exposure diversity, men utvalget foreslår bruksmangfold. Bruksmangfoldet skal altså fange opp skillet mellom mangfold i innholdet som formidles, og mangfold i innholdet som faktisk mottas. Utvalget argumenterer for at denne dimensjonen av mangfold er særlig viktig i en tid med informasjonsoverflod:
“Tradisjonelt har mediepolitiske virkemidler hatt som mål å korrigere for en begrensning i antall medieaktører i ethvert marked, eller i antall medieaktører som når enhver borger. Det klassiske eksempelet er at tv-tilbudet fysisk har vært begrenset av knapphet på kapasitet i distribusjonsleddet. I et digitalt mediesystem er derimot knapphet erstattet med overflod. Med ny teknologi og forenkling av transnasjonal kommunikasjon, er i dag både avsender- og innholdsmangfoldet for norske borgere i utgangspunktet enormt.” (NOU 2017: 17, s. 21)
Utfordringene er dermed tydeligere plassert i brukerleddet. Det handler om hindre for tilgang (enten det er økonomi eller funksjonsnedsettelser), å kunne nyttiggjøre seg overfloden, og sortere mellom innhold av høy og lav kvalitet. Det er også i bruksleddet en kan vurdere graden av fragmentering av offentligheten. På overordnet nivå kan en for eksempel undersøke distribusjon av brukere mellom ulike avsendere eller innholdskategorier, og på individnivå kan en studere bredden i mediebruk over tid.
Denne treleddede forståelsen av mediemangfold, og vektleggingen av brukerne, får konsekvenser for utvalgets arbeid. Kunnskap om faktisk bruk blir sentralt. Helt konkret ledet behovet for slik kunnskap til at utvalget bestilte en større undersøkelse for å få ny innsikt i variasjoner i nyhetskonsum, og i ulike gruppers kunnskap om nyheter. Undersøkelsen ble gjennomført av en gruppe tilknyttet Trøndelag forskning & utvikling, og resulterte i en fyldig rapport sommeren 2016. Forskerne beskriver ulike typer nyhetskonsum (noen er nyhetssøkere, andre er såkalte unnvikere – og noen har lokal, mens andre har mer internasjonal orientering), og de beskriver det de kaller ulike mediedietter, altså hvilke ulike medier folk bruker (noen er pluralister og storkonsumenter av mange mediekilder, noen er tv-orienterte, og noen kalles de marginale). Rapporten framhever unge, minoritetsgrupper og nyhetsunnvikere som grupper der mange “befinner seg i en ‘demokratisk faresone’ som følge av begrenset konsum av harde nyheter, lav kunnskap og dermed lite deltakelse i dialog relatert til slike nyheter.”
Konsekvenser av brukerperspektivet
Utvalget bygger på denne rapporten, men også flere andre bestilte forskningsoppdrag, samt oppdatert statistikk og annen forskning (se oversikt). Til sammen danner dette grunnlaget for drøftelsene. Og brukerperspektivet får også, sammen med en oppmerksomhet rettet mot tematiske og geografiske områder som dekkes dårlig, konsekvenser for de konkrete forslagene:
- NRK bidrar til mediemangfold gjennom redaksjonell tilstedeværelse i hele landet, og gjennom en unik genrebredde. Men utvalget understreker også verdien av at den offentlig finansierte allmennkringkasteren forlenger sine funksjoner også i utformingen av nye tjenester, for eksempel ved at institusjonens personaliserte tilbud og øvrige tjenester på nye plattformer bidrar til at mediebrukerne blir eksponert for et bredt innholdsmangfold
- Relevansen av å fortsatt ha en gammeldags kringkastet tv-kanal som ligner på TV2s hovedkanal ligger særlig i at en slik kanal fremdeles er en viktig kilde for en stor gruppe mennesker – en gruppe som ikke aktivt konsumerer nyheter for eksempel gjennom avisabonnement
- Forsøk med støtte til gratis nyhetsmedier – for eksempel nettaviser – baserer seg på at slike kanaler har betydelig dekning blant de som i lavere grad aktivt oppsøker nyheter
- Spesiell støtte til medier som retter seg mot minoriteter er på lignende vis motivert av behovet for å nå slike grupper med innhold som omhandler norske forhold
Både enkeltforslag og helheten kommer til å bli gjenstand for kritisk offentlig debatt framover. Deretter skal regjering og storting ta over. Hva som blir gjennomført politikk gjenstår selvsagt å se, men brukerne har i hvert fall kommet i fokus i denne diskusjonen.