Nylig vedtok Stortinget en innskrenking av offentlighetsloven. Norske byråd vil nå få muligheten til å hemmeligholde sine møter, uten at publikum får vite hva som diskuteres. Mens justiskomiteen viser til effektiviseringshensyn, er det fra pressens hold blitt ropt opp om en demokratisk skandale. Offentlighetsprinsippet er utfordret, og det er ikke første gang.
«Storthinget holdes for aabne Døre, og dets Forhandlinger kundgjøres ved Trykken, undtagen i de Tilfælde, hvor det modsatte besluttes ved Stemmefleerhed.» Slik heter det i Grunnlovens § 84, en av få formuleringer som har stått uforandret fra 1814 til i dag. Stortinget er forpliktet til et offentlighets- eller publisitetsprinsipp. Dette betyr at forsamlingen ikke skal være en lukket klubb som kan trekke seg tilbake og føre samtaler i fortrolighet, men et åpent forum der folkets representanter med folket som tilhørere drøfter saker av allmenn interesse. For at trykkefrihetsbestemmelsene i § 100 skal gi fullgod mening, må borgerne sikres innsyn både i saksforberedende dokumenter og i argumentasjonen som føres i salen: Hvis den diskuterende allmennhet ikke er godt orientert, vil pressedebatten være av liten verdi med tanke på dannelse av en opplyst folkemening. Trykkefrihet impliserer informasjonsrett – det er dette som ligger i bestemmelsen om de «aabne Døre»: Opinionsdannere må få slippe til som publikum.
«Offentlighed er Aanden af vor Constitution», sa den liberale opposisjonspolitikeren Ludvig Mariboe i Stortinget, straks etter at det var åpnet i februar 1830. Når han fant grunn til å insistere på dette prinsippet, var det fordi møtene rutinemessig – ikke etter særskilt beslutning, slik Grunnloven krevde – ble holdt bak lukkede dører like fra Stortinget kom sammen til det var formelt konstituert og høytidelig åpnet. Viktige saker ble unntatt offentlighet på denne måten, blant annet fullmaktskomiteens arbeid med å kontrollere at valgene hadde gått riktig for seg og at alle representanter hadde rett til å møte i Tinget. Flertallet hadde ved flere anledninger utnyttet situasjonen til stille og rolig å kvitte seg med brysomme opposisjonelle – men offisielt ble ønsket om diskresjon i slike spørsmål begrunnet med personvernhensyn.
Mariboe protesterte: Når det gjelder å klarere at valgmenn og representanter oppfyller lovens krav, for eksempel at de er ustraffet, da er det, «forsaavidt de ere offentlige Personer», nettopp «for Offentlighedens Domstol at dette Forhold skal bedømmes.» Stortinget er den kontrollerende makt, men noen må kontrollere kontrollørene. Hovedsaken er at folket ved selvsyn kan forsikre seg om at det ikke foregår maktmisbruk. «Derfor ønsker jeg, at Storthings-Galleriet aabnes», slik at alle og enhver «maa være Vidne til, at vi … handle fuldkommen grundlovsmæssig», og derfor «ønsker jeg ogsaa for min Deel især … at være controlleret i dette som i alle øvrige Tilfælde.»
Mariboes motstandere kunne påpeke at alt som skjedde på Stortinget, også i lukkede komitémøter, var fritt tilgjengelig i offentlige trykksaker. Storthings Forhandlinger hadde, helt siden 1814, gjengitt både proposisjoner, innstillinger, kortfattede uttalelser fra representantene (vota) og informasjon om avstemninger og saksutfall. Riktig nok var ikke publikasjonen tilgjengelig før lenge etter at sesjonen var avsluttet, men Stortinget hadde, for at publikum skulle kunne holdes orientert underveis, også fått utgitt hefter med løpende Storthings Efterretninger. Her kunne enhver interessert finne utdrag («Extracter») av saksdokumentene og resultatet av voteringene, og i seinere tid (etter 1824) også forkortede referater av debattene – mens forhandlingene ennå pågikk. Men dette er ikke nok, hevdet Mariboe. Trykte utdrag og referater kan ikke gi et fullstendig inntrykk av debattene, og derfor heller ingen fullgod forståelse. Faktisk leder de som oftest til å fremvirke en ensidig bedømmelse og en vrang forestilling, «saavel af Pluralitetens som Minoritetens Synsmaade». Ingen ting kan kompensere for retten til å møte opp på galleriet og selv danne seg et inntrykk og en mening.
Adgangsbilletter til galleriet
At Stortinget avvek fra offentlighetsprinsippet mens det konstituerte seg, var kanskje ikke spesielt alvorlig i seg selv, men ethvert slikt avvik er en invitasjon til videre utglidning. De som sitter med makten, vil alltid mislike at man ser dem i kortene. Mange vikarierende argumenter – hensynet til statens sikkerhet eller effektivitet i saksbehandlingen – blir brukt til å begrense innsynsretten. Hver for seg er ikke disse begrensningene bestandig alvorlige, men til sammen kan de bli det. Stortinget hadde nylig (1828) vedtatt hemmelige forhandlinger ved de høyeste domstolene; nå var det i ferd med å foreta et nytt lite skritt. «Exemplet vil drage flere efter», advarte representant Jonas Anton Hielm, «og Publiciteten saaledes gradviis synke i Hemmelighedens Grav, hvorfra Despotismens Morgenrøde udgaaer.»
Hva galt kan skje bak lukkede dører? Må ikke folket ha tillit til at representantene kjenner sin plikt og gjør sitt beste? Selve lukningen av dørene medfører en svekkelse av den alminnelige tillit, påpekte Hielm – og dét er noe av det verste som kan skje. Kanskje er det ikke slik, som man gjerne vil ha det til, at ledende menn må vite at de har folkets øyne på seg for ikke å misbruke sin stilling – men «Mistanke om, at det er annerledes, er dog Hemmelighedens naturlige Følgesvend. «Man troer at finde Brøde – siger en berømt Skribent – hvor Hemmeligheden findes; thi hvorfor skjule sig, naar man ikke er bange for Lyset?»
Den liberale opposisjonen vant ikke fram. Flertallet holdt fast på at galleriet normalt skulle være åpent, for pressefolk og andre interesserte, men først etter at kongen, i og med trontalen, hadde foretatt den høytidelige åpning av Stortinget. For så vidt var alt som før. Men Justisdepartementet bestemte samme år (1830) at ingen måtte slippe inn på galleriet uten særskilt tillatelse. Adgangsbilletter, stemplet av politiet, ble utstedt til navngitte personer eller autoriteter, som så eventuelt kunne låne dem ut eller overlate dem til andre. Hver stortingsmann, statsråd og høyesterettsdommer fikk én billett, stattholderskapet fikk fire, universitetet ti. Tre aviser fikk én hver; en rekke offentlige institusjoner i hovedstaden fikk fra én til tre. Dessuten fikk borgerskapet i byen 28, til fordeling etter borgermesterens skjønn, og den militære ledelse 20, til fordeling ved generaladjutanten for arméen. Til sammen ble det utstedt 255 billetter, så godt som utelukkende til det øverste sjikt i næringsliv og embetsverk. Jo, visst fantes det et meningsberettiget publikum med krav på innsyn i de politiske prosessene, men dette publikum var ikke stort, og det besto ikke av hvem som helst.
Hvorfor åpenhet?
Betydningen av publisitet var klassisk begrunnet i Jeremy Benthams Essay on Political Tactics, som representant Peder Flor, på initiativ fra Jonas Anton Hielm, hadde oversatt til norsk. Bentham var opptatt av hvordan rådslagningen i en folkevalgt forsamling best kunne organiseres. Om dette skrev han til den franske stenderforsamling i 1789, som råd og vink på bakgrunn av de engelske erfaringer. Flors utgave, vedlagt et omfattende forslag til reglement for det norske storting, ble lansert samtidig med åpningen av stortingssamlingen i 1821. Under et av de første møtene ble det fremmet forslag om at staten skulle bekoste et eksemplar til hver av representantene. Forslaget falt, det fikk holde med ett eksemplar til stortingsbiblioteket, men boken må ha nådd sin sentrale målgruppe likevel. I tidens politiske liv er det mange spor etter lesning av denne boken. Den «berømte Skribent» som Hielm noen år seinere siterte i debatten om adgang til galleriet, var nettopp Bentham.
Hvorfor åpenhet, spurte Bentham, er det ikke mer effektivt om en kompetent ledelse får arbeide uforstyrret?
For det første: Åpenhet i folkeforsamlingens arbeid betyr at representantene hele tiden vet at de er under publikums overoppsikt. Av frykt for publikums dom avholder de seg fra å misbruke sin stilling. «Almeenheden danner en Ret, der er mere værd, end alle Tribunaler sammenlagte.» Riktig nok er forsamlingen selv et slags «indvortes Publicum», men dette vil aldri helt kunne erstatte det store «udvortes» som inspektør og dommer. I politisk sammenheng er det egentlig bare folket som er skikket til å dømme og straffe.
For det andre, og det var dette Hielm refererte til: Den som skjuler noe, blir mistenkt for å ha noe å skjule – og som regel med rette. På kort sikt kan man sikkert spare seg for ubehageligheter på denne måten, men i lengden skaffer man seg flere. Mest alvorlig er virkningen på den politiske mentalitet i det store og hele. Hos et folk som lenge har levd med åpne forsamlinger, finner man en mer utviklet «Almeenaand» enn andre steder, og færre skadelige fordommer, og større evne til å gjennomskue politiske forførere. Når folk får anledning til å følge med, virker det skolerende og oppdragende; hva de lærer, er tillit til gode institusjoner og skepsis til folk som vil misbruke dem. «Fornuft og Undersøgelsesaand bliver almindelig i alle Selskabets Klasser. Lidenskaber, vante til en offentlig Kamp, lære gjensidig Skaansel, og hiin sygelige Ømfindtlighed, som gjør et Folk, uden Frihed og Erfaring, til en Bold for enhver Frygt og enhver Mistanke, tabes.»
For det tredje: Hvis ikke velgerne vet hva de stemmer på, er det meningsløst å avholde valg. Uten åpenhet i den politiske prosess er de nødt til å velge blant kandidater som de ikke er i stand til å bedømme. At folket oppfordres til å bestemme seg uten å vite hvorfor, betyr at vilkårlighet er blitt det overordnede politiske prinsipp. Dermed er folkerepresentasjonen blitt en vits.
For det fjerde: Når folkeforsamlingen inngår i en større debattsammenheng, blir representantene satt i stand til å dra fordel av publikums innsikter. Alle til sammen vet mer enn noen få utvalgte, om de aldri så mye har velgernes tillit. Er det mulig, spurte Bentham, at disse få «concentrere den hele Nations Viisdom i sig?» Kan det tenkes at de «i enhver Henseende ere de meest oplyste, viseste og dueligste», og at «de allene besidde alle de almindelige og locale Kundskaber, der udfordres for at regjere?» Nei, selvfølgelig ikke: «Et saadant vidunderligt Valg er et Hjernespind.» Valgte forsamlingers intellektuelle kapasitet beror på tilgangen til større ressurser; slik tilgang sikres med en innsynsrett som utfordrer til debatt i pressen.
Av disse og lignende grunner bør folkeforsamlingen fremme offentlighet med alle tjenlige midler. Alt som skjer i forsamlingen (forslagene, forarbeidene, stemmegivningen) bør bekjentgjøres. I viktige saker bør det innkalles hurtigskrivere for å sikre nøyaktig og fullstendig referat av alle taler. For at det skal bli mulig å følge med i forhandlingene underveis, bør den uavhengige dagspresse ønskes velkommen. Forsamlingslokalet bør åpnes for fremmede, slik at enhver på egen hånd kan forsikre seg om at de offisielle rapporter er til å stole på. Slike ordninger gir bedre samfunnsmoral og større politisk forståelse både hos representanter og velgere. «Uden Publicitet er intet varigt Held; under dens Auspicier intet varigt Onde».
Hele folket på galleriet
På Stortinget i 1836 var det på ny debatt om verdien av publisitet rundt forsamlingens arbeid. Ole Gabriel Ueland, bøndenes fører, fortalte at han lenge hadde vært bekymret over mangelen på politisk bevissthet blant vanlige mennesker. De fleste hadde så lite forståelse for den nye statsskikk og tilhørende politisk kultur, at når omveltningen i 1814 hadde gått for seg uten alvorlige rystelser, var det takket være «Nationens politiske Uskyld» og dens «ubegrændsede Tiltro» til de øvrighetspersoner som den gang hadde stilt seg i ledelsen.
«Den gamle Storthingssal. Det forsamlede femtende ordentlige Storthing 1857.» Illustrasjon fra En Christianiensers Erindringer fra 1850- og 60-Aarene av Yngvar Nielsen.
Men hvem kunne være sikker på at denne sindighet ville vare ved? En politisk orden er ikke solid og trygg før folket har lært den å kjenne og aktivt slutter opp om den, hevdet Ueland. På skolen kan man vel lære om Grunnloven og dens prinsipper, men slik kunnskap blir ikke levende uten innsikt i og befatning med selve de løpende politiske begivenheter. Først når nysgjerrigheten får næring, «vil Lysten til at kjende Grundlaget for Storthingets Virksomhed spores.»
Ueland, som tydeligvis hadde lest Benthams Tactik, fremmet på denne bakgrunn forslag om at Stortingets arbeid skulle bekjentgjøres i et eget blad, kalt Storthings-Tidende. Her burde man, foruten forhandlingene, også kunne finne «en fuldstændig Extract af Debatterne». Hvis dette blad nå kunne bli delt ut gratis til alle som hadde vært valgmenn rundt om i landet, med påbud om at de måtte låne det ut til enhver som kunne være interessert, og hvis skolekommisjonene lokalt kunne påta seg oppgaven med å ta vare på gamle eksemplarer, ja da ville folkestyret ha gjort et stort skritt framover, for slik ville folket ute på bygdene kunne følge med i det politiske liv, og med tiden bli mer interessert og bedre orientert; etter hvert som de skjønte mer av de nye politiske forhold, ville de også bli mer pålitelige som borgere.
I komiteen som fikk forslaget til behandling satt mange av de mest profilerte av de liberale embetsstandsrepresentantene. Her ble forslaget avvist i skarpe ordelag. Folkeopplysning er vel og bra, het det i flertallets innstilling – men den slags får skolen ta seg av: «Det er fra ovenaf at Lyset udbreder sine Straaler». Offentlighet er et viktig prinsipp – men det angår jo ikke hvem som helst! Ideen om at allmuen så å si kan opplyse seg selv, om den bare får anledning til å følge med i sakene, er aldeles forfeilet. Den alminnelige mann hadde ingen forutsetninger for å følge med i Stortingets forhandlinger – og ville ikke ha noe som helst utbytte av å bli interessert i politikk – og burde ikke oppfordres til å legge seg opp i ting han ikke hadde greie på. «Den, der endnu er saa langt tilbage, at han kun har faa og dunkle Begreber om Forfatning, Regjering, Storthing m.v., vil det være til liden eller ingen Nytte at paatvinge en saadan Lecture; thi den vilde ikke kunne forstaaes af ham, og følgelig heller ikke vække nogen Interesse.» Vanlige mennesker hadde jo heller ikke råd til å betale hva det kostet, men siden de derfor også hadde respekt for penger, ville gratis utdeling av en slik publikasjon bare virke til å «forringe dens Anseelse i Mængdens Øine», slik at interessen kom til å dale enda mer. Komiteen anså det høyst sannsynlig at et slikt opplysningstiltak «vilde virke tvert imod sin Hensigt, og vanskeliggjøre, istedetfor at lette Adgangen til almindelig Kundskab om og Indsigt i vort offentlige Liv.»
Stenografiske referat gjennom 150 år
Ueland fulgte opp ved flere seinere anledninger. I 1845 lanserte han også et forslag om stenografisk dokumentasjon av stortingsdebattene. Avisene, med Morgenbladet i spissen, kunne allerede tilby referater – mer og mindre fullstendige og nøyaktige – basert på notater fra galleriet. Ueland hadde lenge ergret seg over at slikt kunne være temmelig tendensiøst. Som en fremmed fugl i hovedstaden kjente han seg spesielt utsatt: En lett fordreining, en liten utelatelse, kunne få det vektigste innlegg til å virke latterlig. Mer enn én gang var han kommet i offentlig disputt om hva han egentlig hadde sagt. Nå gikk han inn for bevilgning av «Stipendier for Personer, som ønske at erholde Undervisning i Hurtigskriverkunsten». Et slikt tiltak ville sikre pålitelig informasjon til publikum, og trygghet for representantene om upartisk behandling. Dessuten ville det få talerne til øve strengere selvdisiplin. De ville bli forsiktigere med å breie seg, gjenta seg og ta ordet i utrengsmål; trolig ville de også vite å passe seg mer for kjekling og upassende personlige bemerkninger. Forsamlingen lot seg overbevise: Én person fikk stipend til å reise utenlands for å gå i lære, mot løfte å lære opp andre etter hjemkomsten, «samt at fungere som Referent ved førstkommende Storthing af dets Debatter».
Flere var skeptiske, enkelte fryktet konsekvensene. Representanten Bergh uttalte at «Thingets Medlemmer kunde ikke sætte synderlig Priis paa at faa sine Taler saa fuldstendig gjengivne, især da det nok kunde træffe, at det som havde været behageligt for Øret, ikke vilde være lige behageligt for Øiet.» Til dette svarte Ueland at nettopp hensynet til slike innlegg som ikke tok seg like godt ut på trykk, var en viktig grunn til å ønske stenografisk referat. Sansen for demokratisk offentlighet gikk sammen med mistro mot imponerende talekunst. Heldigvis er det i salen menn hvis ytringer kan tåle å leses, sa Ueland, «og om en og Anden, som har det ordnede Foredrag mindre i sin Magt, skulde undsee sig for at tale vidt og bredt, vilde man nok alligevel komme frem med, hvad der i Sandhed tjener til en Sags Oplysning.»
Siden 1857 har alt som er blitt sagt på Stortingets talerstol vært tilgjengelig for enhver og for all ettertid. Til å begynne med var det bare i spesielt viktige saker det ble ført stenografisk referat, og selv i slike saker var det de første årene helst tale om en blanding av forenklet og fullstendig gjengivelse, slik at direkte tale («Jeg foreslår at …») vekslet med indirekte («Taleren foreslo at …»). Strengt tatt er det først fra 1875 at ordene er blitt tatt vare på – med direkte, fullstendig referat, i førsteperson form – slik de falt, helt nøyaktig, hvert eneste ett. Med dette forbehold kan vi notere oss kontinuerlig stenografisk referat (bare avbrutt av fem år med tyske okkupasjon), gjennom mer enn 150 år, fra 1857 til i dag.
En betinget suksess
For så vidt er det klart at Ueland fikk det som han ville. Allikevel ble ikke forhåpningene innfridd. Debattinnleggene ble ikke kortere med dette. Enkelte har ment å kunne påvise en viss disiplinerende effekt – «Thingmænnene visste fra nu av, at de talte for mer enn bare en forsamling av kjenninger», påpekte Halvdan Koht, «og ialfal de yngre av dem maatte komme til aa arbeide ut talene sine bedre» – men om dette bidro til å høyne kvaliteten på de retoriske prestasjonene, er tvilsomt eller i alle fall diskutabelt. Mest nedslående var det likevel at Storthings-Tidende aldri ble folkelesning. I første omgang tegnet det seg om lag 1000 private abonnenter, men allerede til neste storting var tallet sunket til 350. Publikasjonen har i alle år vært til uvurderlig nytte for historikere og politiske kommentatorer, og dermed et viktig ledd i noen av de mange kommunikasjonsstrømmene som til sammen så å si løfter fram Stortingets virksomhet som offentlig anliggende. Men den duger ikke som lesestoff. Tusen sider med for det meste grå tale om grå saker er i overkant, selv for den mest interesserte. Folket setter seg ikke på stortingsgalleriet, selv om det tilbys fjernsynsoverføring. Stortingstidende gir mening som kildesamling, den hører til i dypet av magasinene til de store bibliotekene. Selv om den nå også er tilgjengelig på nett, er den fremdeles for svær og kjedelig til at det går an å lese den for å holde seg orientert.
Den avgjørende vending i retning offentlighet rundt Stortingets arbeid kom ikke med Storthings Tidende eller lignende publikasjoner, men med framveksten av organisasjonssamfunnet og de folkelige bevegelsene, med deres massemønstringer og aviser i masseopplag, mange år seinere. Hva Ueland kjempet for, var i realiteten innsynsrett innenfor en liten, isolert offentlighet rundt noen av de sentrale maktorganene. En gang i framtid skulle det bli mulig å føre debatt i åpenhet slik at folk ikke bare kunne lese om den etterpå, men virkelig overvære den mens den utspilte seg (på folkemøtene, i avisspaltene); da ville det endelig gi mening å invitere «det hele Folk paa Galleriet», som Ueland sa det – men dette forutsatte en utvikling av samfunnsliv og kommunikasjonsforhold som Ueland selv (og Flor og Hielm og Mariboe) ikke kunne ane noen ting om.
Litteratur:
Storthings Forhandlinger i Aaret 1830, bd. 1. Christiania 1831.
Harald Krohn: «Referatet av Stortingets forhandlinger før og efter 1857», i: Det Norske Storting gjennom 150 år, bd. 4. Oslo 1964, s. 289 ff.
Storthings Forhandlinger i Aaret 1830, bd. 1.
Yngvar Nielsen: Norges Historie efter 1814, bd. 1. Kristiania 1882.
Jeremias Bentham: Tactik eller Theorie for raadslaaende Folkeforsamlingers Forretninger. Christiania 1821.
Morgenbladet, 4. februar 1836.
Arne Bergsgård: Ole Gabriel Ueland og bondepolitikken, bd. 1. Oslo 1932.
Storthings Forhandlinger i Aaret 1836.
Krohn: «Referat av Stortingets forhandlinger …».
Bergsgård: Ole Gabriel Ueland, bd. 2. Oslo 1932.
Halvdan Koht: Johan Sverdrup, bd. 1. Kristiania 1918.