Nye og alternative former for involvering og medvirkning er i dag viktige tema i den internasjonale diskusjonen om demokratiets tilstand. Observatører hevder at stadig færre innbyggere føler de blir ivaretatt i de etablerte politiske systemene, samtidig som systemene gradvis har blitt dårligere til å levere aksepterte løsninger i viktige saker.
Dette kommer til uttrykk i store, overordnede og verdensomspennende saker som klimakrisen, samfunnssikkerhet, flyktningkrisen, helseutfordringer og fattigdom, men også i mindre og nære saker, som lokaliseringsspørsmål, valg av veitraséer og bruk av bompenger. System som ikke makter å levere og velgere som ikke føler seg inkludert og forstått, bidrar til svekket legitimitet for systemene, og også til lavere oppslutning om valg.
Demokrati skaper legitimitet
Det er i myndighetenes egeninteresse å opprettholde gode relasjoner til innbyggerne og maksimere støtten blant dem. Myndigheter med høy legitimitet vil ha lettere for å få gjennomført vedtatt politikk.
Det er enklere å iverksette vedtak dersom de som påvirkes av det godtar det og føyer seg etter det. Det å få noen til frivillig å føye seg etter en beslutning er selve kjernen i legger i begrepet “legitimitet”.
Artikkelen er basert på et foredrag holdt av Sveinung Arnesen på Kommunal- og moderniseringsdepartementets konferanse for prosjektet Fremtidens lokaldemokrati i nye kommuner 26. september 2018 i Trondheim.
En stor styrke ved demokratiet — i sammenlikning med andre former for styresett — er at det produserer mer legitime beslutninger enn i systmer der beslutninger tas av én eller et fåtall personer. Når innbyggerne har mulighet til selv å påvirke utfallet, enten direkte eller gjennom sine valgte representanter, oppfattes myndighetene og deres beslutninger som mer akseptable fordi de representerer folkemeningen.
Dette er en grunnleggende bestanddel i forståelsen av demokrati.
Aksept fra taperne
De fleste politiske beslutninger skaper ikke bare vinnere men også tapere. Vinnerne har fått det som de vil, og vil i de fleste tilfeller ikke ha problemer med å godta utfallet. Det er derfor først og fremst taperne som vil kunne stille spørsmål ved prosessen bak beslutningen, og rette oppmerksomheten mot om alt har gått etter boken. Innbyggerne må ha tiltro til at beslutningstakerne er upartiske, at de ikke har personlige eller andre motiver for beslutningene de tar. De som berøres av en avgjørelse, må være enig i at måten beslutningen fattes på er rettferdig. Hva som oppleves som rettferdig er imidlertid også påvirket av om de opplever seg som vinnere eller tapere av beslutningsprosessen.
Et tydelig eksempel på dette er sitatet over, som stammer fra Donald Trump under den amerikanske presidentvalgkampen. Presidentkandidaten var villig til å godta valgprosessen – hvis han vant.
Hendelser som Brexit og framgangen til populistiske partier og politikere som er mindre entusiastiske til demokratiske prosesser enn vi har vært vant med, bidrar til opplevelsen av at demokratiene trues innenfra; fra våre egne innbyggere. Mange opplever at det i dag er større uro og misnøye i Vesten med demokratiet enn det har vært på lang tid. Trenger demokratiet fornying? Hvordan kan vi innrette demokratiske beslutninger slik at flest mulig opplever det som legitimt?
Dette er på agendaen til demokratiforskere verden over, og gjelder på alle politiske nivåer; fra overnasjonale institusjoner som EU til kommuner i Norge.
Input-legitimitet
Høy såkalt input-legitimitet avhenger av at de som påvirkes av politiske beslutninger opplever at de får anledning til å uttrykke sine preferanser og påvirke politikken i en eller annen form før avgjørelsen tas. I hvilken grad innbyggerne opplever at dette er tilfelle måles ved blant annet å spørre innbyggerne selv; feks om de føler at de har mulighet til å påvirke lokalpolitikken, om de synes at deres lokalpolitikere er lydhøre, og om de selv har engasjert seg politisk enten ved å stemme i valg eller ved å kontakte politikerne.
En undersøkelse fra noen år tilbake viser at mens innbyggerne i Norge er godt fornøyd med kommunene når det gjelder de folkevalgtes evne til å levere tjenester i samsvar med innbyggernes behov, er de mindre fornøyd med det som i undersøkelsen kalles borgernært styre, og som innebærer at innbyggerne – borgerne — dras med i kommunale beslutningsprosesser.
Representativt demokrati
Det klassiske representative demokratiet baserer seg på at befolkningen med jevne mellomrom velger politikere som skal ivaretar deres politiske interesser for en bestemt periode.
I en ren elitedemokratisk tradisjon – som det representative demokratiet bygger på – vil folkelig deltakelse være begrenset til deltakelse ved valg. Befolkningen deltar ikke direkte i politiske prosesser, men velger representanter til å treffe beslutninger på sine vegne. I valg gjelder prinsippet om én person, én stemme, forstått som at alle skal ha like stor innvirkning på politikken. Ved neste korsvei kan velgerne straffe dem som ikke har handlet slik de har ønsket, eller eventuelt belønne dem med gjenvalg. Det representative demokratiet er en populær styreform som sørger for en effektiv arbeidsdeling mellom de som velger og de som velges.
Utfordringer ved representativt demokrati
Et spørsmål som gjør seg gjeldende i representative demokratier er likevel om de valgte politiske representantene faktisk representerer innbyggerne de tar beslutninger på vegne av. Er valgprosessene og institusjonene innrettet slik at det er folkets vilje som kommer til uttrykk i politiske avgjørelser? Reflekterer de politiske representantene faktisk folket? Deltar tilstrekkelig mange av innbyggerne i valg til at vi kan anta at representantene gjenspeiler hele befolkningen?
Dette er betimelige spørsmål som ofte kommer opp når det representative demokratiet debatteres.
Fimreite-rapporten: Lokaldemokrati i Bergen
Høsten 2016 oppnenvte byrådet i Bergen et utvalg (det såkalte Fimreite-utvalget) som skulle se nærmere på lokaldemokratiet i byen. I rapporten fra dette utvalget analyseres et datamateriale fra Folkeregisteret som viser oversikt over alle stemmeberettigede i Bergen kommune. Rapporten stiller spørsmålet om politikernes sosiale bakgrunn er veldig annerledes fra gjennomsnittet blant velgerne, og finner at det er rimelig bra samsvar mellom velgerne og de valgte når det gjelder faktorer som kjønn, alder og utdanning. Likevel er det færre kvinner og flere med høyere utdanning blant representantene enn jevnt over i befolkningen.
Rapporten undersøker videre forholdet mellom sosial bakgrunn og valgdeltakelse; og stiller spørsmål om hvordan valgdeltakelse henger sammen med utdanning, alder, kjønn og hvor man bor i kommunen.
Grafen viser faktisk valgdeltakelse i kommunevalget 2015 blant de drøyt 200 000 stemmeberettigede innbyggerne i Bergen kommune. X‑aksen indikerer innbyggernes alder, og går fra 18 til 106. Y‑aksen viser hvor stor andel av velgerne som benyttet seg av stemmeretten sin i kommunevalget 2015. Den varierer mellom 0 prosent og 100 prosent. Den stiplede linjen er de som ikke har høyere utdanning, og den heltrukne linjen er de som har høyere utdanning.
Som vi ser her er det blant de godt voksne flest stemmer. Toppen nås rundt 70 år. Det gjelder både for dem med høye og lave utdanning. Jevnt over ser vi likevel at de med høyere utdanning er flinkere til å bruke stemmeretten sin. Spesielt stor er forskjellen her blant de unge. Blant 30-åringene var det nesten dobbelt så mange av dem med høyere utdanning som med lavere utdanning som deltok i dette kommunevalget. Om vi legger til kjønn som variabel, så er forskjellen enda større dersom 30-åringen med lavere utdanning var mann og 30-åringen med høyere utdanning var kvinne. Mønstrene vi ser her er sannsynligvis ikke særtrekk ved Bergen, men antakelig representativt for de fleste andre kommunene i Norge.
Kartet over viser at valgdeltakelsen også varierer etter hvor i kommunen man bor. Høyest deltakelse finner vi i bydelene Fana og Ytrebygda, mens Laksevåg har lavest deltakelse. Om vi bryter ned deltakelsen på de 47 valgkretsene i kommunen, ser vi enda større forskjeller i valgdeltakelsen, med Bønes på 71 prosent og Vadmyra på 51 prosent. De som kjenner kommunen vet at denne viste politiske ulikheten i stor grad sammenfaller med andre sosioøkonomiske ulikheter, innen inntekt, helse og utdanning.
Ulik deltakelse = ulik representasjon
Når grupper i samfunnet ikke deltar i valg, kan det føre til at deres holdninger og interesser blir underrepresentert i det politiske systemet. For eksempel har de uten høyere utdanning generelt færre politiske representanter enn deres andel av befolkningen skulle tilsi.
Ulikhet i representasjon kan bety ulikhet i politisk påvirkningskraft. Grupper som føler de ikke kan påvirke politikken, distanserer seg gjerne fra den, og lar andre ta bestemmelser på deres vegne. De risikerer at deres preferanser ikke blir hørt og tilstrekkelig ivaretatt av de som styrer. Over tid er det da en reell fare for at de mister tiltroen til systemet som sådan, og til demokratiet som styresett. Noens problem med underrepresentasjon kan derfor bli vårt felles problem. Kanskje er det dette vi ser tendensene til med dagens økende mistro til politiske eliter og oppslutning om populistiske partier.
Deltakelsesdemokratiet
Et aspekt ved god representasjon er at de folkevalgte tar hensyn til innbyggernes synspunkter når beslutninger fattes. For å kunne representere innbyggerne på en god måte gjennom hele valgperioden vil de folkevalgte derfor ofte ha behov for mer informasjon om velgernes preferanser og synspunkter enn de får gjennom valg. Dette fordrer at de folkevalgte tar rede på hva folk mener og at dette inngår i de deres beslutningsgrunnlag. Hvor mye innbyggerdialog som ansees som ønskelig vil imidlertid avhenge av hvilket demokratisyn som legges til grunn.
Noen vil mene at politikerne i størst mulig grad skal følge partiprogrammet de er valgt inn på. Andre vil mene at demokrati må ha en forankring i omfattende folkelig deltakelse — også utenom valg. De klareste talspersoner for en slik tilnærming finner vi i den såkalte deltakerdemokratiske tradisjonen. Ifølge dette perspektivet er det viktig at folk deltar aktivt i politiske beslutningsprosesser, fordi folkelig deltakelse vil gi bedre beslutninger, men også fordi deltakelse er en siviliseringsprosess som utvider folks perspektiver og utvikler deres evne til politisk tenkning og prioritering.
Det representative demokratiet vs. deltakelsesdemokratiet
Spørsmålet om deltakende og representativt demokrati lar seg kombinere er gjenstand for debatt. Formene kan sees på som motsetninger, hvor det deltakende demokrati kan forstyrre beslutningsprosessen slik den idealtypisk er ment å fungere gjennom de representative ordningene. Men denne idealtypen finnes ikke i den virkelige verden. Politiske beslutningsprosesser blir påvirket av både lobbygrupper, media og byråkrati.
De fleste etablerte, moderne demokratier har i dag innslag av både deltakende og representativt demokrati. Like fullt er det den representative prosessen som dominerer de fleste politiske beslutningene — også i Norge. Det representative demokratiet er den demokratiske grunnformen i alle landets kommuner og fylkeskommuner, og folks politiske preferanser ivaretas først og fremst ved at de hvert fjerde år velger representanter som skal styre på vegne av dem. Mulighetene for folkelig deltakelse kan være bedre i kommuner enn på nasjonalt nivå, men selv om verdien av direkte deltakelse gjerne fremheves som et viktig element i det lokale selvstyret, er kommunene og fylkeskommunene representative systemer.
(Foto: Mona Maria Løberg, Naturvernforbundet Hordaland. CC-lisens: by-nc-nd)
Det er mange kanaler for påvirkning av politikken, men det er sjelden åpninger for direkte deltakelsesbaserte beslutninger. For eksempel er folkeavstemninger i vårt system alltid rådgivende, innbyggerinitiativer kan avvises og det er få tilfeller av deltakende budsjettering. I dagens demokratiske system er det ikke snakk om å erstatte det representative demokratiet, men snarere å supplere det med elementer av folkelig medvirkning. Og det er det mange kommuner som gjør. For å øke samsvaret mellom innbyggernes ønskede politikk og den politikken som faktisk blir utført, har en rekke lokale myndigheter eksperimentert med nye, komplementære tiltak til den representative modellen.
Men også slike politiske medvirkningsinitiativer mellom valg lider av skjevfordeling når det gjelder hvem som engasjerer seg. Som i valg er det ofte de ressurssterke som deltar, mens de mindre ressurssterke lar være. De engasjerte engasjeres, og dette bare forsterker den skjevheten i politisk innflytelse som allerede eksisterer gjennom ulikhet i valgdeltakelse. Skillet mellom de som har ressurser i form av motivasjon, evner og nettverk og de som ikke har like mye av dette, er gjennomgående påvist i forskning på engasjement og deltakelse i politikken og sivilsamfunnet for øvrig. Sett utfra et slikt perspektiv kan tilrettelegging for medvirkning mellom valg framstå som kontraproduktivt for rettferdig representasjon.
Hvordan nå “mannen i gaten”?
Løsningen på ulikhetene i deltakelse kan vel ikke være at de som engasjerer seg skal engasjere seg mindre? Når man åpner for innbyggermedvirkning i politiske beslutninger er det heller behov for at noen av disse tiltakene rettes direkte mot grupper som i utgangspunktet ikke er politiske aktive, slik at man også fanger opp disse innbyggernes ønsker. Kommunen skal legge til rette for at de som allerede er motivert for å bidra positivt til samfunnet får anledning til det, og samtidig rette spesiell oppmerksomhet mot de som ikke deltar på eget initiativ. Det sier seg selv at det er mer utfordrende å få i tale innbyggere som ikke i utgangspunktet er engasjert.
Denne typen politisk medvirkning krever derfor mer enn bare tilrettelegging. Den krever at kommunen aktivt går ut til innbyggere fra alle samfunnslag og grupper, og sørger for 1) at alle har like muligheter til å uttrykke seg, og 2) at så mange som mulig benytter seg av denne muligheten. Medvirkningstiltak som favner alle samfunnslag er mer kostbare å gjennomføre for kommunen, men vi vil hevde at legitimiteten til slike tiltak har potensial for å bli tilsvarende høyere. I en tid der det snakkes mye om politiske eliter som distanserer seg fra folket, er det ekstra viktig å få så mange som mulig med på politiske beslutningsprosesser – og kanskje gjennom det vekkes deres politiske engasjement på mer permanent basis.
Loddtrekning
Når vi her sier alle, mener vi ikke nødvendigvis alle og enhver av kommunens innbyggere. Det vi mener er at alle har lik sannsynlighet for å bli spurt og å delta i politiske beslutninger. Et eksempel på medvirkningstiltak som fokuserer på å få med alle lag av folket, er såkalt deliberativ meningsmåling (deliberative poling). Deliberativ meningsmåling kan best forklares som en utvidet meningsmåling. Metoden er utviklet av professor James Fishkin ved Stanford-universitetet i USA. Den går ut på å gi folk anledning til å snakke sammen og tenke over spørsmålene før de utrykker sin mening i målingen. Et sentralt prinsipp som ligger bak er tilfeldig utvalg, altså loddtrekning av hvem som skal få være med. Man kan med andre ord ikke selv melde seg på, men må bli invitert inn. Samtidig har alle like stor sjanse for å bli invitert. Man er ikke avhengig av et stort nettverk, eller andre former for ressurser. Bare for å minne om det; loddtrekning er sannsynligvis det eldste demokratisk prinsipp, velbrukt av de gamle grekerne, flere tusen år før almene valg ble normen.
Demokratisk innovasjon: Byborgerpanelet
Å motvirke fremmedgjøring fra det politiske systemet var en hovedmotivasjon for å prøve ut Byborgerpanelet i Bergen. Byborgerpanelet ble gjennomført som et prøveprosjekt der Bergen kommune, UiB og Norce var medarrangører. Våren 2018 ble et utvalg bergensere inviterte til å diskutere og uttrykke sin mening om hvordan kommunen skulle organiseres i framtiden, mer spesifik fikk de si sin mening om en eventuell framtidig bydelsordning. Utvalget var bestemt etter tilfeldig loddtrekning fra Folkeregisteret. 80 personer deltok, og alle fikk honorar som tilsvarte honorar for annet politisk utvalgsarbeid. Opplegget for panelet tok utgangspunkt i det erfaringene fra andre panel tilsier; informasjon om saken, muligheter for diskusjon av den og anbefalinger for fremtidige beslutninger. Konkret ble panelet utformet som en kombinasjon av undersøkelser som skulle besvares ved bruk av datamaskin og gruppediskusjoner paneldeltakerne i mellom.
Temaet var altså bydeler i Bergen, og spørsmålet om hvordan de eventuelt skulle se ut om kommunen velger å gjeninnføre disse. Etter en innledende informasjonsrunde om temaet, var det satt av ca 20 minutter for deltakerne til å svare på første del av undersøkelsen. Her ble de bedt om å veie fire hensyn opp mot hverandre: 1) Hvor mange bydeler skal vi ha? 2) Hvilke oppgaver (hva) bør bydelene ha ansvar for? 3) I hvor stor grad bør bydelene selv få bestemme hvordan de skal bruke pengene sine? 4) Hvordan bør bydelsstyrene rekrutteres?
Etter at første delen av undersøkelsen var ferdig, ble deltakerne (helt tilfeldig) delt inn i mindre grupper for å diskutere de fire dimensjonene. Etter diskusjonen ble samme undersøkelse som før gruppediskusjonen gjennomført en gang til. I tråd med grunnideen i deliberativ meningsmåling, var spørsmålet vårt; ville diskusjon og samtale påvirke deltakernes svar?
Kort oppsummert kan vi konkludere med at dersom det skulle komme til at Bergen på ny fikk et politisk bydelsnivå, ville deltakerne i byborgerpanelet foretrekke en organisering med få og store bydeler som tar seg av lokale oppgaver knyttet til bydelen. De ønsker ikke at representantene skal gjenspeile byens partifordeling, men heller velges direkte eller gjenspeile oppslutningen om partiene slik den fortoner seg i bydelen. Figuren viser svarene til deltakerne når vi spurte dem om hvilken type bydel de foretrakk. Funnene er rapportert før og etter gruppediskusjonen (benevnt deliberasjon i figuren). Svarene ble formidlet i et notat til byråden.
En fordel med ordninger som Byborgerpanelet er at politikerne selv kan velge ut saker de ønsker at innbyggerne skal si sin mening om. Deltakerne bruker tid på spørsmålet, slik at kommunen får veloverveide svar i retur. En annen positiv effekt av tiltaket tror vi vil være at politisk medvirkning i denne formen kan øke hele befolkningens oppmerksomhet om lokalpolitikk. Dersom man vet at det er en mulighet for å bli trukket ut til et betydningsfullt høringsorgan, vil man kanskje følge mer med, være i «politisk beredskap» så og si i tilfelle man skulle bli en av de utvalgte.
Om tiltaket har en slik effekten er et empirisk spørsmål som må undersøkes. Det avhenger også av hvor mye innflytelse en sordning faktisk har på beslutninger som fattes. Vi samarbeider nå blant annet med Fishkin og Stanford-universitetet om å utvide forskningsmiljøet i Norge som vil studere denne typen demokratisk innovasjon og dens effekt på demokratisk legitimitet i norske kommuner. Byborgerpanelet er et eksempel på et samarbeid mellom akademia og kommunene, hvor teorier om hvordan demokrati best fungerer kan settes ut i praksis. Norge har også noen klare fordeler i forhold til andre land når det gjelder å studere tematikken. Vi har et sentralt folkeregister som gjør det mulig at alle innbyggerne i feks en kommune har akkurat lik mulighet for å bli trukket ut. Folkeregisteret gir også muligheter for å studere hvilken sosial bakgrunn de har som deltar i denne typen tiltak. Dermed kan vi også studere om dette er nok et tiltak som forsterker de som alt er representert – eller om det tiltrekker seg andre grupper og gjør dem mer politiske bevisst og aktive.
Oppsummering
En sentral utfordring for den demokratiske styreformen – nasjonalt og lokalt – er å opprettholde legitimiteten til de som styrer. Internasjonal forskning peker på en gryende legitimitetskrise i vestlige demokratier, hvor innbyggerne i stadig større grad blir kritiske til hvordan demokratiske system fungerer.
Britenes “Brexit” og amerikanernes valg av Donald Trump som president blir av mange tolket med utgangspunkt i at frustrerte velgere som føler avmakt brukte stemmeretten til å protestere mot den etablerte elitens verdensforståelse. Også i Norge ser vi tendenser til at enkelte samfunnsgrupper faller utenfor dagens politiske systemet.
Forholdet mellom politikere og innbyggere må pleies jevnlig for å bevare og styrke legitimiteten, tilliten til, og oppslutning om valgte ledere. Om legitimiteten forvitrer og det utvikles mistro til myndighetene vil det være vanskelig å samle støtte for politiske tiltak. Selv om mye er bra i måten vårt samfunn og vårt politiske system fungerer på, er det viktig å hele tiden forsøke å forbedre demokratiske beslutningsprosesser for å holde avstanden kort mellom de som styrer og de som blir styrt på alle nivå – også i lokaldemokratiet. Demokratiet vårt er et levende fenomen som alltid er i forandring og som kontinuerlig må utfordres og utvikles.
Videre lesning
Anne Lise Fimreite m. fl (2017): Byen og nærdemokratiet. Rapport fra lokaldemokratiutvalget, levert byrådsleder 7.04.2017. Gratis tilgjengelig via Bergen kommunes nettsider.
Sveinung Arnesen og Yvette Peters (2018): “The Legitimacy of Representation: How Descriptive, Formal, and Responsiveness Representation Affect the Acceptability of Political Decisions”, Comparative Political Studies. Gratis tilgjengelig via https://doi.org/10.1177/0010414017720702
Sveinung Arnesen (2017): “Legitimacy from Decision-Making Influence and Outcome Favourability: Results from General Population Survey Experiments”, Political Studies. Gratis tilgjengelig via https://doi.org/10.1177/0032321716667956